一、我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

　　我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償計(jì)算方式通常稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，其主要法律依據(jù)是《土地管理法》，農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額一般為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍;安置補(bǔ)助費(fèi)是按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，但兩項(xiàng)之和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)民被征用土地的勞務(wù)補(bǔ)貼。青苗指的是被征用土地上經(jīng)過(guò)人工耕作而生長(zhǎng)的各類莊稼、蔬菜、苗木等;附著物則指的是被征用土地上人工形成的與土地不可分離的不動(dòng)產(chǎn)物，如房屋、樹木、魚塘等。這種征地補(bǔ)償方式是新中國(guó)成立后，在建立土地國(guó)家所有和集體所有兩種公有制的過(guò)程中，根據(jù)當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)資料分配及調(diào)撥方式形成的，已經(jīng)不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的生產(chǎn)資料分配方式及人們之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，必然引發(fā)各種矛盾。

　　(一)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且有失公平。政府規(guī)定征用耕地補(bǔ)償費(fèi)的倍數(shù)和最高限度，這是政府自身主觀行為的結(jié)果。目前政府確定的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與土地市場(chǎng)毫無(wú)關(guān)系，未得到市場(chǎng)的檢驗(yàn)和認(rèn)同，純粹屬于市場(chǎng)以外的產(chǎn)物，不符合土地市場(chǎng)的實(shí)際情況。按照市場(chǎng)規(guī)則，從實(shí)踐的角度權(quán)衡，標(biāo)準(zhǔn)“定”得過(guò)低，而直接損害的則是廣大農(nóng)民的利益。以耕地為例，即使一戶人家3口人3畝地，補(bǔ)償最高也只能收取10萬(wàn)左右，但土地被征用后，一無(wú)技能、二無(wú)特長(zhǎng)的農(nóng)民便失去了賴以生存的依靠，國(guó)家又無(wú)相應(yīng)的保障措施，對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中本來(lái)就處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的農(nóng)民而言，10萬(wàn)元的補(bǔ)償能花費(fèi)多少年呢?而且每個(gè)地段的地價(jià)又不統(tǒng)一，缺乏平等性，農(nóng)民擁有的土地是國(guó)家統(tǒng)一承包給農(nóng)民的，并沒(méi)有“貴賤之分”，但征用的補(bǔ)償價(jià)相差卻甚大，這對(duì)補(bǔ)償較低的農(nóng)民來(lái)講更是有違公平原則。

　　(二)征地目的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“公共利益”的范疇。征地是國(guó)家憑借行政權(quán)力將農(nóng)民集體所有的土地征收為國(guó)家所有的行為。根據(jù)國(guó)際慣例，土地征收是政府為“公共利益”而行使的一種特有權(quán)利，我國(guó)《憲法》也明確規(guī)定，政府征地是為了“公共利益的需要”。但實(shí)際上，目前征地已成為新增建設(shè)用地的唯一來(lái)源，征地目的也已大大超越了“公共目的”的范疇，造成了隨意擴(kuò)大征地范圍和征地工作的混亂局面。比如政府興辦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，甚至一些工商企業(yè)辦公用地和商品房開發(fā)，都被某些地方政府作為“公共利益”目的用地而進(jìn)行征地拆遷。這樣，政府就由實(shí)現(xiàn)公共利益的監(jiān)督主體蛻變?yōu)橐粋€(gè)謀利的市場(chǎng)主體，與其建立、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的職能相違背。

　　(三)土地征用的補(bǔ)償范圍偏窄。根據(jù)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)土地征收補(bǔ)償僅限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)、房屋補(bǔ)償費(fèi)以及搬遷安置費(fèi)，只體現(xiàn)了土地作為勞動(dòng)生產(chǎn)資料價(jià)值的一面，而對(duì)于土地本身養(yǎng)老保障、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定等價(jià)值功能以及土地被征后所產(chǎn)生的連帶效應(yīng)，如殘余地分割的損害、經(jīng)營(yíng)、租金等損失以及其他因征地所致的必要費(fèi)用，比如臨時(shí)租房費(fèi)用、律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用等，這些有客觀憑證而又有舉證責(zé)任的具體損失也未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。通常所受損失的補(bǔ)償未能有所體現(xiàn)，未能遵循“完全補(bǔ)償原則”。

　　(四)土地征收的補(bǔ)償方式單一。我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國(guó)家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不能就業(yè)所承受的損失等等。但在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在很長(zhǎng)時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障，部分失地農(nóng)民種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題越來(lái)越突出，甚至影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　(五)補(bǔ)償金額的確定缺乏民主程序。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》，市縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的土地征收方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見;征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市縣人民政府批準(zhǔn)后由土地行政主管部門組織實(shí)施;對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。這些規(guī)定賦予被征地人的是補(bǔ)償受領(lǐng)權(quán)，而不是決策監(jiān)督權(quán)，土地征收補(bǔ)償、安置方案的決定權(quán)是行政機(jī)關(guān)，法律沒(méi)有規(guī)定征地決定異議權(quán)以及征地方案的第二次裁決程序，這就使得本處于弱勢(shì)地位的被征地者既無(wú)事先協(xié)商權(quán)利，又無(wú)事后救濟(jì)途徑，既無(wú)針對(duì)非“公共利益”征地申訴、抗議的權(quán)利，又沒(méi)有對(duì)征地程序進(jìn)行有效監(jiān)督的權(quán)力，既無(wú)對(duì)認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低、利益受損害提出異議的權(quán)利，更沒(méi)有通過(guò)行政復(fù)議或司法程序獲得救濟(jì)的權(quán)利，其命運(yùn)就操縱在政府機(jī)關(guān)手里，權(quán)利與權(quán)力之間處于極度不平等和不平衡狀態(tài)，嚴(yán)重背離了公平原則。

　　(六)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配依據(jù)不合理。一方面，征地補(bǔ)償費(fèi)的法律、法規(guī)滯后，分配主體在法律上沒(méi)有規(guī)范化和具體化?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置的人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。”隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已自行解散，有的變成了農(nóng)民自愿入股的股份制經(jīng)濟(jì)組織，有的已轉(zhuǎn)讓給了農(nóng)民個(gè)人，成為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在再以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體利益顯然已不現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，政府部門通常是將征地費(fèi)用支付給村委會(huì)或村民小組，由其管理和使用，而村(組)往往是在保證干部工資和集體花費(fèi)外，按人頭平均分配給農(nóng)戶，由農(nóng)戶自行安排。另一方面，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配群體有疑義。農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)分配糾紛最突出的問(wèn)題是農(nóng)村婦女出嫁、大中專在校生、新出生人口、義務(wù)兵、服刑人員、外來(lái)人員、超生子女戶等是否享有村民的同等待遇，現(xiàn)實(shí)中這些人由于戶口的遷移或者強(qiáng)制規(guī)定不能遷移等原因，導(dǎo)致他們征地補(bǔ)償費(fèi)分配等有關(guān)權(quán)益得不到保障。