文章作者：馮云廷（yxf轉(zhuǎn)）    文章來(lái)源：《探討與研究》    日期：2011-4-6瀏覽次數(shù)：

“著力推進(jìn)全域城市化，拓寬跨越發(fā)展戰(zhàn)略空間”是近年來(lái)大連市對(duì)城市框架、經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行重大調(diào)整的戰(zhàn)略思路。它不僅事關(guān)城市的發(fā)展大局，事關(guān)城市組團(tuán)中每個(gè)區(qū)域的發(fā)展定位，也和人民生活息息相關(guān)。然而，推進(jìn)全域城市化的戰(zhàn)略著眼點(diǎn)應(yīng)該放在哪里，是關(guān)系到這個(gè)戰(zhàn)略成敗的大問(wèn)題。我們認(rèn)為，以新城建設(shè)為支點(diǎn)，是推進(jìn)大連市全域城市化進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由此推而廣之，以新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)為支點(diǎn)，走以大都市圈為核心的全域城市化之路，也勢(shì)必是中國(guó)城市化的戰(zhàn)略選擇。

一、新城的內(nèi)涵、類型與特征

近年來(lái)，“新城”在我國(guó)成為一個(gè)很熱的事物，北京、上海、廣州等一些特大城市的總體規(guī)劃布局中無(wú)一例外地都引入了“新城”，通過(guò)加速新城建設(shè)來(lái)推動(dòng)一個(gè)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。我們所說(shuō)的“新城”是指位于大城市郊區(qū)，有永久性綠地與中心城市相隔離，出于特定的政策目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，建立在特定產(chǎn)業(yè)空間基礎(chǔ)之上，交通便利、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美，具有居住功能和產(chǎn)業(yè)功能相對(duì)獨(dú)立的城區(qū)。簡(jiǎn)言之，它是在原有的市區(qū)之外興建起的新的城市區(qū)。理解這個(gè)概念必須抓住三個(gè)要點(diǎn)：一是它的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。這種產(chǎn)業(yè)是廣義的，包括生產(chǎn)、服務(wù)和教育等。沒(méi)有一定產(chǎn)業(yè)作為前提，只有居住功能，就不成為新城。二是它的相對(duì)獨(dú)立性。它通過(guò)綠色屏障與中心城市隔離，是一個(gè)“既能生活又能工作的、平衡的和獨(dú)立自足的新城”，充滿機(jī)會(huì)和選擇自由。三是它的城市功能。也就是，新城應(yīng)為居民提供商業(yè)、學(xué)校、娛樂(lè)和公共交通等完善的公共設(shè)施和公共服務(wù)。從新城的形成機(jī)制來(lái)說(shuō)，新城主要有兩種類型：一是圍繞產(chǎn)業(yè)集群建立的“建設(shè)項(xiàng)目配套型”新城。例如，工業(yè)新城、海港新城、大學(xué)新城和科技新城等。它們往往都是圍繞著大型項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)集群，配套建設(shè)居住、購(gòu)物、娛樂(lè)和辦公等設(shè)施，形成一定的城市功能。這類新城可以是通過(guò)科學(xué)選址、全新建設(shè)的一座新城鎮(zhèn)，也可以是在已有城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和改造，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，擴(kuò)大城市規(guī)模，進(jìn)而形成具有獨(dú)特功能的新城。二是原來(lái)的小城鎮(zhèn)突破了傳統(tǒng)發(fā)展模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以轉(zhuǎn)變，功能定位得以提升，各種設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)配套使城鎮(zhèn)的內(nèi)涵有了本質(zhì)性變化，形成的“突變發(fā)展型”新城。從空間上看，它們往往與中心城市有一定的空間距離，不易與大城市的蔓延發(fā)展連成一片。這些新城或是具有良好的自然環(huán)境，或是具有重要戰(zhàn)略地位，它們得益于城市發(fā)展的歷史機(jī)遇而發(fā)展起來(lái)。

可見，傳統(tǒng)的工業(yè)衛(wèi)星城、行政性的建制鎮(zhèn)或大型社區(qū)都不能稱其為新城，因?yàn)樗麄兊墓δ懿煌晟?、發(fā)展動(dòng)力不足，并不足以影響大城市地區(qū)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，更關(guān)鍵的是，它不能成為城市人口疏散和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的遷居地。為了便于厘清傳統(tǒng)城鎮(zhèn)、工業(yè)衛(wèi)星城與新城之間的關(guān)系，我們列表比較，如表1所示。

 

   這三者之間存在著很多不同，但從本質(zhì)上看，可以將這種不同簡(jiǎn)要地歸納為在“獨(dú)立性”上存在的差異。新城作為一個(gè)完整的結(jié)構(gòu)與中心城市共同生長(zhǎng)于一定的區(qū)域范圍內(nèi)，其發(fā)展改善并升級(jí)了大城市的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，而并不因此改變中心城市的空間結(jié)構(gòu)。同時(shí)，新城自形成初始就作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體而存在。也就是，它可以有自己的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。二、全域城市化過(guò)程中新城建設(shè)的意義

全域城市化概念有它的深刻內(nèi)涵?！叭颉敝傅氖恰俺鞘谢臻g”，其范圍基本上是以經(jīng)濟(jì)城市的空間為邊界。全域城市化的空間邊界是根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)劃定的，也就是說(shuō)，一個(gè)大都市圈可能包含多個(gè)不同等級(jí)的行政市，其勞動(dòng)力市場(chǎng)是整合和統(tǒng)一的。一個(gè)統(tǒng)一的大都市勞動(dòng)力市場(chǎng)可以有一個(gè)或多個(gè)就業(yè)中心。在這種城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)中，要素流動(dòng)得越通暢，城鄉(xiāng)

之間的經(jīng)濟(jì)往來(lái)活動(dòng)越頻繁，則城市化空間就越易于形成一個(gè)開放的、彈性的結(jié)構(gòu)體系。因此，全域城市化意味著中國(guó)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化問(wèn)題必須放在大都市圈空間中統(tǒng)籌考慮。從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，現(xiàn)行的所謂“農(nóng)轉(zhuǎn)城”和泛泛發(fā)展松弛的小城鎮(zhèn)的做法，不是根本的城市化解決路徑。目前，中國(guó)的城鄉(xiāng)人口和社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)從二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成三三制結(jié)構(gòu)：大約1/3的城市戶籍人口，1/3的純農(nóng)村人口，1/3的農(nóng)民工及其直系親屬游走在城鄉(xiāng)之間。迄今為止的城市化過(guò)程，基本排斥了已經(jīng)卷入工業(yè)化的占1/3的農(nóng)民工及其家屬。這個(gè)龐大的社會(huì)階層一直處于進(jìn)不來(lái)退不回去的境地。這是當(dāng)今中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的扭曲和失衡，是現(xiàn)代化發(fā)展的首要障礙。“農(nóng)轉(zhuǎn)城”只解決了部分郊區(qū)農(nóng)民的市民化問(wèn)題，而鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)新的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的做法，其后果是取一時(shí)之效，留長(zhǎng)遠(yuǎn)之患。而以大都市圈為核心的全域城市化可以避開單純的“大城市化”和分散的“小城鎮(zhèn)化”兩者的弊端，找到一條有中國(guó)特色的城市化之路。

那么，新城建設(shè)對(duì)于全域城市化究竟意味著什么？這個(gè)問(wèn)題清楚與否關(guān)系到我國(guó)未來(lái)城市化的基本政策取向。首先，新城作為城鄉(xiāng)一體化的新樞紐，將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的生命力。新城在大都市區(qū)域發(fā)展中既可為中心城市的集聚和郊區(qū)化提供跨越式的拓展空間，也為周邊中小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整合和城市化架構(gòu)了新的提升平臺(tái)，為大都市區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展創(chuàng)造了更廣闊的前景。實(shí)踐表明，新城和新市鎮(zhèn)的崛起，不僅使大都市由單中心城市結(jié)構(gòu)向多中心城市結(jié)構(gòu)演進(jìn)，而且新城自身的結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)明顯的變化。一方面，大都市的部分職能逐步分散到了這些新的增長(zhǎng)中心之中，從而減輕了大都市區(qū)的壓力；另一方面，又逐漸形成了組團(tuán)式的衛(wèi)星城市結(jié)構(gòu)，從而提高了新城的空間容量。其次，新城建設(shè)是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的空間載體。新城建設(shè)的緊迫性在于：它為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了一個(gè)高起點(diǎn)的發(fā)展平臺(tái)和承載空間。較之于中心城市，新城在用地上具備更充裕的發(fā)展空間，在環(huán)境上更適合人們追求舒適健康的生活品質(zhì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上更具有潛力來(lái)創(chuàng)造優(yōu)越的物質(zhì)設(shè)施條件，提高競(jìng)爭(zhēng)力，以吸引人口與產(chǎn)業(yè)。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，由于中心城區(qū)較高的生活成本和住宅成本，轉(zhuǎn)移到城市中心幾乎是完不成的任務(wù)。但新城和新市鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)，使之可以成為這些轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力遷居地的優(yōu)選。同時(shí)，新城建設(shè)勢(shì)必帶動(dòng)周邊小城鎮(zhèn)或非建制村鎮(zhèn)的新一輪發(fā)展，有利于推動(dòng)小城鎮(zhèn)空間的集約化，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。再次，新城建設(shè)對(duì)于推進(jìn)區(qū)域管理體制改革、創(chuàng)造體制新優(yōu)勢(shì)意義非凡。目前，我國(guó)行政區(qū)劃面臨的一個(gè)重大問(wèn)題，就是如何適應(yīng)功能區(qū)和行政區(qū)融合發(fā)展的要求，探索打破行政區(qū)劃限制，建立資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能完善、管理科學(xué)的大都市圈管理體制和運(yùn)行機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，關(guān)鍵在于新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)。中外實(shí)踐都證明，新城和新市鎮(zhèn)是一個(gè)地區(qū)快速發(fā)展的“火車頭”。新城和新市鎮(zhèn)之所以有較高的增長(zhǎng)速度，原因在于它實(shí)現(xiàn)了功能區(qū)和行政區(qū)的有效結(jié)合，有較低的運(yùn)行成本和新的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。同時(shí)，它的經(jīng)濟(jì)發(fā)

展前景也為人們的投資、置業(yè)提供了新的預(yù)期，從

而成為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。

三、中外發(fā)達(dá)地區(qū)新城建設(shè)與城市化：經(jīng)驗(yàn)與啟示

新城的概念和實(shí)踐起源于英國(guó)。二戰(zhàn)后，發(fā)端于英國(guó)的新城規(guī)劃和建設(shè)曾經(jīng)風(fēng)行于西方國(guó)家。時(shí)至今日，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的外延城市化進(jìn)程早已完成，大規(guī)模的新城開發(fā)建設(shè)活動(dòng)已日漸減少，并基本上不再建新城了。但是，他們?cè)谛鲁墙ㄔO(shè)過(guò)程中所積累的經(jīng)驗(yàn)，為我們提供了借鑒，是全人類的寶貴精神財(cái)富。在中國(guó)，新城建設(shè)的背景和目標(biāo)與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)又有所不同。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平較低且不均衡，城市化的

路還很長(zhǎng)，還有幾億人口要從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。在城市化進(jìn)程中，大中小城市都要得到發(fā)展，現(xiàn)階段新城建設(shè)已成為大都市地區(qū)優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的重要手段之一。20世紀(jì)50年代，我國(guó)的許多大城市，如北京、上海和沈陽(yáng)等都曾經(jīng)建設(shè)過(guò)一批衛(wèi)星城。當(dāng)時(shí)是基于產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展的需要，將一些大型企業(yè)分散設(shè)置在大城市周邊。這些工業(yè)衛(wèi)星城主要是根據(jù)工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展的需要，統(tǒng)一投資，配套建設(shè)工廠區(qū)、居住區(qū)以及各種公共服務(wù)設(shè)施。居民多數(shù)為企業(yè)職工及其家屬。這些衛(wèi)星城規(guī)模小，工業(yè)門類單一，設(shè)施配套差，因此，對(duì)居民的吸引力低。在很大程度上，它要依附于中心城市，在疏解人口壓力和安置就業(yè)方面作用極為有限。

近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)全球化及我國(guó)改革開放不斷深入的背景下，我國(guó)一些大城市采取了建設(shè)“新城”的方式來(lái)拓展城市空間，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)能力已成為一個(gè)大趨勢(shì)。北京按照統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在原有衛(wèi)星城基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)了通州、順義、亦莊等11座相對(duì)獨(dú)立、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、交通便捷、公共服務(wù)設(shè)施發(fā)達(dá)的健康新城。通過(guò)這11座新城的建設(shè)，北京的空間布局得到了重大調(diào)整，逐步構(gòu)建起了“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)。它在有效地疏解中心城區(qū)人口的同時(shí)，也接納了大量的外來(lái)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。上海在進(jìn)入新世紀(jì)之后也在傳統(tǒng)的衛(wèi)星城的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有時(shí)序地建設(shè)了規(guī)模較大、功能綜合、發(fā)展相看，大都市功能向郊區(qū)遷移是由于軌道交通的四通八達(dá)，在倫敦、巴黎和東京，城市功能整體以及城市通勤圈都已經(jīng)深入到周圍的新城。新城接受中心城市輻射，人際交流、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)等方面與中心城市有著密不可分的關(guān)系。便捷的大容量軌道交通服務(wù)是新城建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不可或缺的支撐條件。一般情況下，新城與中心城市的交通聯(lián)系會(huì)有若干條，其中往往有一條快速的大容量軌道交通線承擔(dān)主要的客運(yùn)交通。為了避免將周邊的新城人口都集中到中心城市，各新城之間、新城與其他城鎮(zhèn)之間也應(yīng)該建立起完備的交通聯(lián)系，使之與新城、中心城市之間的交通線共同架構(gòu)起完善的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，從而全面有效地優(yōu)化大都市區(qū)域的人口和產(chǎn)業(yè)。

3.開發(fā)必須達(dá)到一定規(guī)模才能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。從國(guó)外新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，能夠自我平衡的新城規(guī)模都趨向大規(guī)?；Ｒ话阏J(rèn)為，具有中等城市規(guī)模（25萬(wàn)~30萬(wàn)）的新城是具有聚集和輻射效應(yīng)的最佳新城規(guī)模。這樣規(guī)模的新城容易形成集中大城市和小城市的優(yōu)點(diǎn)、避免兩者不足的新型城市形象，有大城市生活的便利，但沒(méi)有大城市的擁擠和不便。在我國(guó)，推進(jìn)全域城市化，要摒棄過(guò)去那種泛泛地發(fā)展小城鎮(zhèn)的做法。實(shí)踐表明，沒(méi)有科學(xué)的戰(zhàn)略布局和規(guī)劃，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的相應(yīng)跟進(jìn)，泛泛地搞小城鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，可能會(huì)造成更大規(guī)模的圈地?cái)U(kuò)張、資源浪費(fèi)與環(huán)境破壞。對(duì)于資源環(huán)境好、規(guī)劃發(fā)展的新城和新市鎮(zhèn)，要有土地、人口、產(chǎn)業(yè)和財(cái)政政策的全面傾斜，對(duì)不需要擴(kuò)大甚至要收縮取消的傳統(tǒng)意義上的行政型小城鎮(zhèn)，要有嚴(yán)格的限制性政策措施，而不能一面把新產(chǎn)業(yè)、新建項(xiàng)目和財(cái)政資源集中到中心城區(qū)，一面又泛泛地搞小城鎮(zhèn)，最終小城鎮(zhèn)是一種粗放發(fā)展的模式，對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口沒(méi)有吸引力。

4.新城要確保為人們提供一個(gè)高品質(zhì)的生活

空間。高品質(zhì)的新城環(huán)境包括高質(zhì)量的生活設(shè)施環(huán)境、城市生態(tài)環(huán)境和景觀形象使之成為宜居的城市和生態(tài)的城市。從生活設(shè)施來(lái)看，新城規(guī)劃與建設(shè)

比中心城市有優(yōu)勢(shì)，較之其他一般城鎮(zhèn)應(yīng)該更完備、更有特色，以創(chuàng)造舒適的生活質(zhì)量。因?yàn)橥晟频墓卜?wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施反映了新城的時(shí)代性及其綜合質(zhì)量，這是新城吸引人口和產(chǎn)業(yè)入駐的重要前提條件。從生態(tài)環(huán)境看，新城開發(fā)要體現(xiàn)一種全新的規(guī)劃理念。要把城市的生態(tài)問(wèn)題列到城市規(guī)劃和建設(shè)的首位，并且要圍繞這一規(guī)劃理念制訂完善的實(shí)施計(jì)劃。國(guó)際上新城建設(shè)所遵循的一個(gè)基本原則是新城與中心城市之間留有永久性綠地，以避免兩者各自發(fā)展在空間上連為一體，以阻止大都市無(wú)休止地向外蔓延。同時(shí)，新城內(nèi)部則從自然和社會(huì)兩個(gè)方面高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)，使新城不但對(duì)中心城市人口有吸引力，而且對(duì)周圍鄉(xiāng)村居民也有強(qiáng)烈的吸引力。從景觀形象上看，新城公共空間和景觀環(huán)境的塑造也比其他一般城鎮(zhèn)有更大的發(fā)揮空間和創(chuàng)新性。在這方面，各國(guó)在新城實(shí)踐中都不遺余力地營(yíng)造自己的特色和品質(zhì)，并以此作為提升新城公共形象的最有效的途徑之一。

四、新城建設(shè)與城市化過(guò)程中存在的問(wèn)題及其原因。

為了全面了解大連市新城建設(shè)和全域城市化方面的情況，我們先后走訪了大連市發(fā)改委、農(nóng)委和城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院等部門，并召開小型座談會(huì)，聽取了部分專家的意見。同時(shí)，我們還到大連市的一些涉農(nóng)區(qū)（縣）進(jìn)行了深入訪談，我們發(fā)現(xiàn)，大連市在城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展思路上存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題具有普遍性，在全域城市化推進(jìn)過(guò)程中必須給予高度重視。一是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃思路和理念落后，管理體制有待理順。目前，基本上還是按“一級(jí)城市—二級(jí)城市—建制鎮(zhèn)—集鎮(zhèn)”的思路來(lái)規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)體系，以此來(lái)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，這種規(guī)劃思路值得商榷。由于二元經(jīng)濟(jì)的思維定式，城鎮(zhèn)體系被人為地分割成二元的城市和農(nóng)村。人們往往將中心城市之外的城（市）鎮(zhèn)視為“郊”或農(nóng)村。在管理上采取不同的管理體制和管理手段，從而使得這些城（市）鎮(zhèn)的發(fā)展受到了制約。二是城鎮(zhèn)數(shù)量多，但規(guī)模偏小、職能單一、基礎(chǔ)設(shè)施配套較差。大連市現(xiàn)有小城鎮(zhèn)大多數(shù)規(guī)模小，職能單一，具有鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)的普遍特點(diǎn)。截至2009年，大連市有縣級(jí)城鎮(zhèn)（包括縣級(jí)市）4個(gè)，建制鎮(zhèn)45個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)。從分布來(lái)看，瓦房店市15個(gè)，涉及戶籍人口33.73萬(wàn)人；普店14個(gè)，涉及戶籍人口11.37萬(wàn)人；莊河市14個(gè)，涉及戶籍人口8.21萬(wàn)人；長(zhǎng)?？h2個(gè)，涉及戶籍人口5301人。這些小城鎮(zhèn)普遍規(guī)模偏小，具有行政功能中心性質(zhì)。小規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)使其在設(shè)施配套上很難發(fā)揮規(guī)模效益，而且城鎮(zhèn)不能完全自給自足和獨(dú)立發(fā)展，在很大程度上要依賴中心城區(qū)，但它卻又很難真正參與到中心城市的結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程之中。由于商業(yè)、文化、生活、服務(wù)、市政和交通等各類設(shè)施不齊全，生活不便，使得城鎮(zhèn)缺乏足夠的吸引力。三是衛(wèi)星城、重點(diǎn)城鎮(zhèn)與中心城區(qū)的交通聯(lián)系不夠便捷。作為大連衛(wèi)星城的瓦房店市、莊河市和長(zhǎng)?？h，由于規(guī)模較小，產(chǎn)生了一些與一般小城鎮(zhèn)類似的問(wèn)題?，F(xiàn)在看來(lái)，在新形勢(shì)下仍以“工業(yè)衛(wèi)星城”模式來(lái)建設(shè)這三個(gè)城市的目標(biāo)定位太低，從“工業(yè)衛(wèi)星城”轉(zhuǎn)向“新城”建設(shè)勢(shì)在必行。在這種背景下，這三個(gè)城市與中心城市的交通問(wèn)題必須放在大都市圈架構(gòu)下統(tǒng)一規(guī)劃和通盤考慮。因此，眼下的區(qū)域交通規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都需要全面提升。同樣地，一些中心鎮(zhèn)的交通問(wèn)題更為突出。比如，城鎮(zhèn)居民的主要社會(huì)聯(lián)系仍是在中心城，聯(lián)系中心城區(qū)的外部交通雖然有公交線路可以到達(dá)，但運(yùn)行速度、服務(wù)水平和運(yùn)營(yíng)效率都難以令人滿意。這樣的交通條件人為地?cái)U(kuò)大了城鎮(zhèn)與中心城區(qū)之間的時(shí)間和心理距離。四是產(chǎn)業(yè)布局混亂，缺乏清晰的功能定位和發(fā)展特色。產(chǎn)業(yè)是就業(yè)的基礎(chǔ)，也是新城經(jīng)濟(jì)的支撐。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大連所轄的許多小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很低，難以界定，往往只側(cè)重于某一種產(chǎn)業(yè)，有些產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)氐木幼∪丝诤途蜆I(yè)崗位也沒(méi)有直接關(guān)系。而且大多數(shù)中心鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資分散，布局混亂，沒(méi)有形成自己的集群優(yōu)勢(shì)和特色。五是政策門檻高，城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張與接納新居民不同步。新城建設(shè)的基礎(chǔ)是戶籍制度的全面改革，尤其是改革隱藏在戶口背后的住房、保險(xiǎn)、教育和醫(yī)療等福利制度?，F(xiàn)在大連市城鎮(zhèn)發(fā)展中的政策門檻過(guò)高，導(dǎo)致外來(lái)人口和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難度太大。由于新城開發(fā)建設(shè)與市民增加不同步，導(dǎo)致需求不足，人氣不旺，新城往往成了死水一潭。進(jìn)一步分析，我們認(rèn)為，導(dǎo)致上述問(wèn)題的深層次原因，是在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)條件下，將中心城、衛(wèi)星城、郊區(qū)城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的發(fā)展割裂開來(lái)。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，城區(qū)發(fā)展的日益網(wǎng)絡(luò)化是一個(gè)根本性的大趨勢(shì)。然而，我們目前的城鎮(zhèn)體系不能完全適應(yīng)這個(gè)大趨勢(shì)。譬如，城鎮(zhèn)體系中的“城”與“鄉(xiāng)”的分野，使具有“郊”或“鄉(xiāng)”意義的縣城或中心鎮(zhèn)很難成為人口轉(zhuǎn)移的首選地。因此，我們必須找到一個(gè)在大城市區(qū)域發(fā)展中既為中心城市擴(kuò)張?zhí)峁┌l(fā)展空間，又能同時(shí)促進(jìn)鄉(xiāng)村整體發(fā)展的新的地域組織形式，從而迎合區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化的趨勢(shì)。在這種條件下，新城在城市群網(wǎng)絡(luò)中的功能與作用不斷得到重視與強(qiáng)化。我國(guó)一些大城市抓住這一機(jī)遇，解決了過(guò)去城鎮(zhèn)體系建設(shè)中的一系列矛盾，使城鎮(zhèn)化得到了快速發(fā)展。由于發(fā)展觀念滯后，我們目前仍局限于作為城市總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)體系的空間安排，并沒(méi)有真正從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等方面體現(xiàn)新城本質(zhì)的發(fā)展宗旨，也未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。尤其是在充分利用新城建設(shè)整合城鎮(zhèn)體系、帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)的新一輪發(fā)展上行動(dòng)遲緩，從而影響了大連市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。盡管新城建設(shè)并非是解決城鎮(zhèn)化的萬(wàn)能之道，但是不重視新城在大都市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展中的作用，錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇，必將為大連市全域城市化發(fā)展留下長(zhǎng)久隱患。因此，將新城作為大連市區(qū)域和城市總體發(fā)展戰(zhàn)略中的重要組成部分是一個(gè)有待認(rèn)識(shí)的問(wèn)題。

五、全域城市化過(guò)程中新城建設(shè)的戰(zhàn)略選擇新城的規(guī)劃和建設(shè)總是和一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)的，是一定發(fā)展階段的城市發(fā)展模式，具有典型的時(shí)代階段性和政策目的性。我們認(rèn)為，大連市的城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了這樣一個(gè)發(fā)展階段，具備新城發(fā)展的可能性和基本條件。

1.戰(zhàn)略目標(biāo)：按照“中心城—新城—鎮(zhèn)”進(jìn)行市域城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)規(guī)劃。與現(xiàn)行的規(guī)劃理念不同，“中心城—新城—鎮(zhèn)”的市域城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)更強(qiáng)調(diào)新城在城鎮(zhèn)體系中的地位和充分發(fā)揮新城在城鄉(xiāng)一體化方面的推動(dòng)作用。從城市的發(fā)展方向看，通過(guò)新城建設(shè)，對(duì)以往無(wú)序蔓延的城市空間擴(kuò)張進(jìn)行重整，將發(fā)展走向沿著空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的“沈大一軸，黃渤海兩翼”展開，將城市空間擴(kuò)張限制在這個(gè)城市發(fā)展的主軸之間，即通過(guò)軸線引導(dǎo)和規(guī)范城市增長(zhǎng)空間，通過(guò)新城建設(shè)組織城市的功能布局。這樣，既可以保持中心城區(qū)的繁榮，又可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供組織有序的可持續(xù)增長(zhǎng)的空間，還可以極大地提高農(nóng)村地區(qū)的活力。全域城市化不是要消滅農(nóng)村，恰恰相反，通過(guò)新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)以及主體功能區(qū)的科學(xué)規(guī)劃，夠更好地保護(hù)農(nóng)村耕地、保留農(nóng)村風(fēng)貌。為了保護(hù)和發(fā)展遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)和森林用地，將這些地區(qū)劃分為若干個(gè)自然生態(tài)平衡區(qū)，在生態(tài)平衡區(qū)內(nèi)發(fā)展若干以集鎮(zhèn)、中心村和自然村為基礎(chǔ)的社區(qū)，以保護(hù)自然環(huán)境，保存農(nóng)村特色。這樣，大連將會(huì)逐步形成一個(gè)中心城—副中心—新城—中心鎮(zhèn)—集鎮(zhèn)—中心村的市域城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，而這個(gè)結(jié)構(gòu)是與現(xiàn)代國(guó)際大都市相匹配、城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。

2.發(fā)展策略：科學(xué)規(guī)劃、重點(diǎn)突破、有序推進(jìn)。新城應(yīng)該成為大連市規(guī)劃建設(shè)的“四大組團(tuán)”城市空間結(jié)構(gòu)中沿黃渤兩海、沈大和丹大兩線發(fā)展帶上的重要節(jié)點(diǎn)，它們承擔(dān)著疏解中心城市人口和吸引轉(zhuǎn)移人口、聚集新的產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村一體化發(fā)展的功能。

發(fā)展策略之一：規(guī)劃建設(shè)一批規(guī)模不等的新城。新城建設(shè)可以分步驟進(jìn)行：先重點(diǎn)建設(shè)幾座新城，再逐步擴(kuò)大范圍。目前，根據(jù)大連市新的城市總體規(guī)劃中的空間布局戰(zhàn)略和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，以及區(qū)域聯(lián)系的主導(dǎo)方向，最好沿“一軸、兩翼”選擇幾座具有戰(zhàn)略意義的新城進(jìn)行重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)。通過(guò)重點(diǎn)發(fā)展城市發(fā)展軸線上的幾座新城來(lái)帶動(dòng)廣大的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展。新城的選址，一是選擇較有發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展優(yōu)勢(shì)的城鎮(zhèn)重點(diǎn)開發(fā)或經(jīng)過(guò)整合再開發(fā)。整合后的新城要通過(guò)規(guī)劃新的城市定位，培育新的城市功能而獲得新的發(fā)展內(nèi)涵；二是依托區(qū)域內(nèi)大型產(chǎn)業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)，以新型產(chǎn)業(yè)和大型產(chǎn)業(yè)集群為基礎(chǔ)，高起點(diǎn)地開發(fā)建設(shè)。發(fā)展策略之二：功能布局上要匠心獨(dú)具。新城的類型要有所選擇，功能定位要準(zhǔn)。比如，經(jīng)整合后，有些新城可定義為臨港新城，有些可以是工業(yè)新城，還有些可以是科技新城?？傊?，要發(fā)展各種各樣特色鮮明、功能完備的新城。新城的類型不同，功能開發(fā)的策略也應(yīng)該有所區(qū)別，比如，有的新城環(huán)境先行營(yíng)造，有的則是功能項(xiàng)目的重點(diǎn)突破。也就是說(shuō)，不同類型的新城選擇快速推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)是有差異的。此外，要通過(guò)規(guī)劃對(duì)新城建設(shè)用地加以控制，對(duì)非建設(shè)用地加以保護(hù)。在中心城區(qū)與新城之間確定了綠色保護(hù)空間范圍之后，根據(jù)新城建設(shè)用地的現(xiàn)狀，將新城和新市鎮(zhèn)的土地劃分為城市化地區(qū)和非建設(shè)區(qū)。在非建設(shè)區(qū)嚴(yán)禁任何的城市開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，以防止新城建設(shè)轉(zhuǎn)化成大規(guī)模的新的圈地災(zāi)難，走向畸形城市化之路。發(fā)展策略之三：綜合配套保障生活就業(yè)。新城應(yīng)能綜合配套，能就地平衡工作崗位和生活，保證新城居民的便利生活和就地工作。對(duì)于大連市來(lái)說(shuō)，有兩類新城其策略應(yīng)該有所不同。一是在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的新城。這類新城盡管原來(lái)已有一定的基礎(chǔ)設(shè)施，但總體上來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)太低。因此，需要高起點(diǎn)規(guī)劃。特別是要注重產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境的建設(shè)。對(duì)于那些新規(guī)劃、建設(shè)的新城，要強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展、自給自足，不僅為居民提供足夠的居住設(shè)施、商業(yè)設(shè)施和康樂(lè)設(shè)施，而且還要為居民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。不同新城其綜合配套建設(shè)的起點(diǎn)和重點(diǎn)要有所差別。要根據(jù)實(shí)際情況，將各新城的綜合配套需求進(jìn)行排隊(duì)，比如，有的交通是第一需求，有的建立大型購(gòu)物中心更重要，有的可能缺乏的是文化設(shè)施。在此基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地進(jìn)行配套建設(shè)。發(fā)展策略之四：建設(shè)高品質(zhì)的生態(tài)之城。新城的最突出優(yōu)勢(shì)之一是可以通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)營(yíng)造優(yōu)美的人居環(huán)境和城市形象。因此，無(wú)論是什么類型的新城，都應(yīng)該以建設(shè)“生態(tài)之城”作為基本目標(biāo)。人們之所以選擇到新城居住，是因?yàn)樾鲁蔷用裨诠ぷ鳌⑸詈臀幕瘖蕵?lè)方面享有與老城同等的水平。同時(shí)，由于新城充分利用了郊區(qū)的自然景觀資源，營(yíng)造了優(yōu)美的環(huán)境，較之老城更具魅力。對(duì)于大連市來(lái)說(shuō)，目前最重要的是全面提高新城建設(shè)的物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)新城的獨(dú)立性和吸引力，提供明顯優(yōu)于中心城區(qū)的生活環(huán)境和居住條件，包括住宅標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量、住房?jī)r(jià)格等。新城要與中心城區(qū)保持一定距離，且選址在地價(jià)較低的區(qū)域，少選擇中心城市建成區(qū)邊緣地帶的土地。新城中的社區(qū)規(guī)劃應(yīng)該比中心城區(qū)密度低，注重與自然環(huán)境融合。要改變目前的“小城鎮(zhèn)落后”的現(xiàn)狀，逐步培育起高品質(zhì)、生態(tài)化的形象和特色。同時(shí)，無(wú)論新城的開發(fā)基礎(chǔ)和歷史背景如何，原有的自然特征、歷史脈絡(luò)和傳統(tǒng)文化都應(yīng)該成為新城延續(xù)和創(chuàng)造其新城品質(zhì)特色的依據(jù)。發(fā)展策略之五：注重發(fā)展高速軌道交通。在注重新城的綜合配套及最大限度的自我獨(dú)立性的同時(shí)，不能忽略新城與中心城之間的大容量交通設(shè)施建設(shè)。不僅與中心城區(qū)要有快速交通干線聯(lián)系，各新城之間也應(yīng)有便捷的交通聯(lián)系，以避免把過(guò)多的交通量引入中心城區(qū)而導(dǎo)致循環(huán)反復(fù)的一系列城市問(wèn)題。就大連市的情況看，處在重大交通干線上的一些中心城鎮(zhèn)還沒(méi)有起到主要的轉(zhuǎn)乘樞紐的作用。也就是說(shuō)，它們很少是其他一般城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)交通的重要節(jié)點(diǎn)。因此，將來(lái)的目標(biāo)應(yīng)該是在完善區(qū)域交通體系的同時(shí)，注重發(fā)展重點(diǎn)建設(shè)的新城之間的高速軌道交通或高速公路網(wǎng)絡(luò)。

3.開發(fā)模式：公建先行、市場(chǎng)運(yùn)作、政策引導(dǎo)。根據(jù)大連市的實(shí)際，新城開發(fā)最好由政府主導(dǎo)，公共開發(fā)先行。尤其是在新城的功能定位、選址、發(fā)展規(guī)模等方面由政府主導(dǎo)，能準(zhǔn)確把握新城的發(fā)展方向。政府主導(dǎo)還能確保新城的公共開發(fā)先行，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等非營(yíng)利性的公共事業(yè)的有效開發(fā)和統(tǒng)籌安排。長(zhǎng)興島和花園口臨港工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)證明，政府主導(dǎo)、公建先行的辦法效率是比較高的，是切實(shí)可行的。然而，政府主導(dǎo)不等于以行政手段推動(dòng)新城建設(shè)，對(duì)于新規(guī)劃開發(fā)的新城，根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，可由新城開發(fā)公司來(lái)具體運(yùn)作。上海在開發(fā)臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)（新城）過(guò)程中，也采取了政府主導(dǎo)的公司化運(yùn)作模式，取得了很好的效果。實(shí)踐證明，由新城開發(fā)公司開發(fā)新城和由新城管委會(huì)管理新城的模式值得借鑒。換言之，新城開發(fā)模式可采用新城管委會(huì)+新城開發(fā)公司的體制。其中，不同開發(fā)公司（可以是國(guó)有或公共控股公司）可分別負(fù)責(zé)各自劃分范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)。這樣，既可以迎合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)城市的優(yōu)勢(shì)，又可以廣泛吸納社會(huì)各方面的資金，尤其是外資和民間資本投入到新城建設(shè)中來(lái)。我們之所以推崇這種開發(fā)模式，主要是因?yàn)樾鲁情_發(fā)過(guò)程中必須形成多元投資主體，實(shí)現(xiàn)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化。尤其是，要鼓勵(lì)外資和民間資金采取多種投資方式（如BOT、PPP等）投資于新城的高速公路、公交、停車場(chǎng)、污水處理和垃圾處理等公用事業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)，商業(yè)設(shè)施、文化娛樂(lè)等公共設(shè)施應(yīng)該與住房同步規(guī)劃開發(fā)，在此過(guò)程中，給予民間資本和外資以政策性支持。

4.支持條件：產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、住房與文化環(huán)境。新城建設(shè)的支撐條件有許多方面，首先是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。能否促使外部各種資本和要素進(jìn)入新城，是關(guān)系到能否吸引中心城區(qū)人口、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和外來(lái)人口到新城安家和就業(yè)的大問(wèn)題。所以，打造產(chǎn)業(yè)區(qū)及產(chǎn)業(yè)集群就構(gòu)成了新城開發(fā)的一個(gè)重要條件。一般來(lái)說(shuō)，吸引產(chǎn)業(yè)相對(duì)于提供足夠的住房顯得更為重要，對(duì)企業(yè)的吸引是成功提供工作崗位、提高就業(yè)率的關(guān)鍵。若新城沒(méi)有吸引人的就業(yè)崗位，許多人包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是不愿意搬遷來(lái)的。新城要吸引人口和產(chǎn)業(yè)，僅憑中心城市與新城之間的土地區(qū)位級(jí)差和政府的政策引導(dǎo)是不夠的，關(guān)鍵是新城自身要具備較完善的社會(huì)文化環(huán)境。觀察大連的許多小城鎮(zhèn)，多年來(lái)規(guī)?；旧蠜](méi)有什么變化。雖有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或外來(lái)資本的注入，住房?jī)r(jià)格也低，自然條件也不差，但是卻很難吸引轉(zhuǎn)移人口入駐。其中，一個(gè)很重要的原因是文化環(huán)境落后。這種文化環(huán)境是廣義的，包括制度、教育、娛樂(lè)、商業(yè)氛圍和文化設(shè)施等。當(dāng)基本的生存條件具備之后，文化環(huán)境就是新城得以長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的最重要支撐條件。

六、結(jié)論與政策性建議

通過(guò)上述研究，我們可以得出這樣的結(jié)論：以新城建設(shè)為支點(diǎn)，來(lái)強(qiáng)化中心城市功能，促進(jìn)中小城鎮(zhèn)功能整合，優(yōu)化區(qū)域整體空間結(jié)構(gòu)，是加速推動(dòng)大連市全域城市化的必由之路。新城建設(shè)對(duì)于大連構(gòu)筑大都市圈管理體制具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，它必將成為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的強(qiáng)大引擎。大連市的樣本推廣到一般意義上，就是以新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)為支點(diǎn)，走以大都市圈為核心的全域城市化之路。這一模式應(yīng)該成為我國(guó)未來(lái)城市化的戰(zhàn)略選擇。為此，我們提出如下幾條政策性建議：

1.構(gòu)筑以大都市圈為核心的城市化空間格局。

通過(guò)重點(diǎn)突破，有序推進(jìn)，努力構(gòu)筑起大連市的大都市圈整體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向下的城鎮(zhèn)體系對(duì)于資源環(huán)境好、規(guī)劃發(fā)展的新城和新市鎮(zhèn)，要有土地、人口、產(chǎn)業(yè)和財(cái)政政策的全面傾斜。對(duì)不需要擴(kuò)大甚至要收縮取消的傳統(tǒng)意義上的行政型小城鎮(zhèn)，要有嚴(yán)格的限制性政策措施，而不能一面把新產(chǎn)業(yè)、新建項(xiàng)目和財(cái)政資源集中于新城一面又泛泛地搞只有行政職能而經(jīng)濟(jì)功能較弱的小城鎮(zhèn)。同時(shí)，新城建設(shè)要與一般小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合。新城建設(shè)要帶動(dòng)周邊小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新一輪發(fā)展，通過(guò)新城建設(shè)改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、結(jié)構(gòu)單一、重復(fù)建設(shè)和增長(zhǎng)乏力等問(wèn)題，促進(jìn)中小城鎮(zhèn)功能的整合。通過(guò)新城建設(shè)推動(dòng)中心城市、一般城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村之間的共同建設(shè)。

2.科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刈龊眯鲁堑膽?zhàn)略布局和科學(xué)規(guī)劃。新城戰(zhàn)略布局和科學(xué)規(guī)劃的核心，是合理確定重點(diǎn)城鎮(zhèn)，科學(xué)選址，然后全面考慮交通、住房、教育、醫(yī)療和社區(qū)服務(wù)等設(shè)施的布局和建設(shè)，滿足全部就業(yè)和常住人口的基本需求。由于新城建設(shè)有特殊的階段性和濃重的政策性，其規(guī)劃與決策帶有一定的主觀性，因此新城選擇和規(guī)劃就成了一項(xiàng)需要科學(xué)高度和態(tài)度的工作。新城建設(shè)在城市總體規(guī)劃中要單獨(dú)處理。新城作為相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體，在城市化空間下，對(duì)其應(yīng)該獨(dú)立編制總體規(guī)劃。中外實(shí)踐表明，沒(méi)有科學(xué)的戰(zhàn)略布局和規(guī)劃，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的相應(yīng)跟進(jìn)，泛泛地搞小城鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，可能會(huì)造成更大規(guī)模的圈地?cái)U(kuò)張、資源浪費(fèi)與環(huán)境破壞。建議就大連市選定開發(fā)的重點(diǎn)新城在城市總體規(guī)劃下單獨(dú)進(jìn)行新城功能規(guī)劃，明確新城的定位、建設(shè)原則和方向。

3.新城建設(shè)要有更開放的配套性政策作指引。根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)的配套性政策應(yīng)該重點(diǎn)放在如下三個(gè)方面：一是制定科學(xué)的新城和新市鎮(zhèn)開發(fā)運(yùn)行機(jī)制，廣泛吸收各方面資金，投資于新城基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，政府除了直接統(tǒng)籌或負(fù)責(zé)區(qū)域性大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)外，對(duì)于其他基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)營(yíng)要給予財(cái)政補(bǔ)貼或其他政策性優(yōu)惠，以確保新城能有良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件；二是新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，是城市建設(shè)與人口增長(zhǎng)掛鉤。新城擴(kuò)張必須以接納新市民為前提。因此，新城對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的市民化、外來(lái)人口和企業(yè)入駐要有更開放的政策和制度設(shè)計(jì)，特別是戶籍制度改革。要下決心消除對(duì)外來(lái)市民的歧視。要逐步放寬城里人下鄉(xiāng)置業(yè)的限制?？山梃b發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)制度安排，以滿足一定年限的合法就業(yè)作為移民入籍的主要尺度。三是在政策上鼓勵(lì)全方位的創(chuàng)新及新技術(shù)的應(yīng)用。在新城和新市鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)中要推崇創(chuàng)新，注重人性化設(shè)施，如道路交通系統(tǒng)規(guī)劃中可嘗試采用人車分流和商業(yè)步行區(qū)的做法；又如互聯(lián)網(wǎng)的普及與應(yīng)用等。同時(shí)，新城往往是新技術(shù)的試驗(yàn)場(chǎng)所，新技術(shù)的推廣能給新城帶來(lái)生機(jī)和活力，并且有助于擴(kuò)大新城的知名度。

4.打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以創(chuàng)新推動(dòng)新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)。要打破市區(qū)和市郊、近郊和遠(yuǎn)郊、城市戶口和農(nóng)村戶口的界線，用城鄉(xiāng)一體化的新思想來(lái)構(gòu)建“大都市區(qū)域”的整體框架，在更大的區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行新城和新市鎮(zhèn)布局，形成多中心、多層次的大都市圈空間結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)近郊城鎮(zhèn)的人口和服務(wù)業(yè)密集度相對(duì)較高，“農(nóng)轉(zhuǎn)城”也主要針對(duì)近郊的土地升值和被城市化的失地農(nóng)民，遠(yuǎn)郊小城鎮(zhèn)建設(shè)及城鎮(zhèn)化尚未受到足夠的重視。今后應(yīng)改變“以農(nóng)為主”的傳統(tǒng)思維定式，加大對(duì)遠(yuǎn)郊新城和新市鎮(zhèn)的投入力度，使其成為有高標(biāo)準(zhǔn)市政設(shè)施、有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、有良好的人居環(huán)境的新城，成為接納外來(lái)遷移人口的重要空間載體。要加快體制創(chuàng)新和組織模式創(chuàng)新，深化土地制度和住房制度改革，更新人口管理方式，運(yùn)用價(jià)格、稅收和工資等經(jīng)濟(jì)杠桿和經(jīng)濟(jì)手段，吸引更多的人口和企業(yè)到新城落戶。新城和新市鎮(zhèn)是不斷體現(xiàn)新的規(guī)劃思想和城市發(fā)展理念的空間，時(shí)代賦予了新城更廣的改革、設(shè)計(jì)和建設(shè)的發(fā)揮空間。新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)不斷探索適合我國(guó)國(guó)情的、有特色的發(fā)展之路?！?/font>馮云廷（1958年—），男，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市治理?！?/font>