楊雪梅  （云南省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站）

水土保持是我國的一項基本國策，是生態(tài)環(huán)境建設的主體和根本，開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作已逐步成為水土保持工作中的重點之一。近年來，隨著有關水土保持行政法律法規(guī)的相繼頒布和實施，水土保持監(jiān)督管理機關及其工作人員依法行政意識明顯增強，監(jiān)督執(zhí)法力度進一步加大；開發(fā)建設單位和個人逐漸認識到建設過程中的水土流失和生態(tài)治理的必要性。開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作逐步走向了法制化、規(guī)范化的軌道。開發(fā)建設項目水土保持方案（以下簡稱“方案”）技術評審是水行政主管部門行政許可方案審批的一個基礎環(huán)節(jié)，評審意見是水行政主管部門行政許可的重要技術依據。由于市場經濟活動范圍和規(guī)模的不斷擴大,傳統(tǒng)的方案技術審批程序和方式已遠不能滿足國家對生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)和人與自然協調發(fā)展的需要，這就對水行政主管部門對方案報告書的審批提出了新要求。現有的水土保持法律法規(guī)大都對方案的審批機關、審批權限作了設定,而對水行政主管部門內部如何行使審批職權、審批程序及審批技術規(guī)范等方面較為欠缺。

1開發(fā)建設項目水土保持方案技術評審

1.1　方案技術評審的重要意義

開發(fā)建設項目水土保持方案是建設單位進行水土流失治理、合理布設水保設施的技術性文件。方案技術評審是水行政主管部門行政許可的一個基礎性技術審查環(huán)節(jié)，是水行政主管部門行政職能的延伸，是水行政主管部門依據相關法律規(guī)范組織專家和相關機構對水保方案的合理性、科學性、有效性、規(guī)范性等進行技術審查，方案技術評審意見是水行政主管部門行政審批和政府決策的科學依據，通過審批的水保方案是具有法律效力的技術性文件。云南省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站自2002年成立以來，承擔了省級開發(fā)建設項目水土保持方案的技術評審工作（水利建設除外），云南省開發(fā)建設項目水土保持方案編報數量呈逐年上升之勢，水保方案審查工作取得了可喜的成績。（

1.2　方案技術評審原則

1、全面貫徹執(zhí)行水土保持法律法規(guī)相關規(guī)定，與水利部對水土保持方案技術評審要求相一致。

2、保證技術審查過程公平、公正、公開、廉潔、節(jié)約、高效。

3、方案中責任范圍應清楚，措施可行，經濟合理，文本規(guī)范、保護有效。

1.3　云南省開發(fā)建設項目水保方案評審與審批程序

第一步：水保方案受理。方案由建設單位（或委托編制單位）報送到省水利廳，報送要求為報告書（一式七份）及上報文件（一式三份）；總站接到省水利廳轉來的報告（一式六份）后，當日進行登記，進入受理程序。

第二步：水保方案初審。由總站技術人員按照水利部辦公廳[2005]121號文件要求，嚴格執(zhí)行水土保持方案六種不能上會和通過技術評審的規(guī)定，對方案報告書（送審稿）是否具備召開技術審查會的條件進行初步審查，認真嚴格把關，經審核具備評審條件的方案進入技術審查程序，總站將在10個工作日內召開技術審查會。

第三步：水保方案未通過初審的再報審。經總站審核不具備召開技術審查會條件的水保方案，總站將印發(fā)正式的方案退函，提出書面修改意見，請編制單位進行修改、補充、完善后再報審，直致初審合格。同時對方案編制單位的成果質量，根據考核辦法的規(guī)定予以扣分，并納入對方案編制單位的日?？己丝偡种?。

水土保持方案報告書（送審稿）有下列情況之一的，為不具備召開技術審查會，方案予以退回：（1）對主體工程基本情況把握不準、現場查勘深度不夠，工程項目組成、規(guī)模、布置及施工工藝等表述不清楚；（2）對主體工程水土保持功能評價、工程建設可能造成的水土流失預測及可能發(fā)生的災害評價深度不足，分析結果不能為方案批復提供可靠的技術支撐；（3）水土流失防治體系過于籠統(tǒng)，防治措施設計缺乏針對性、可操作性和合理性，臨時防護措施設計不到位，不能有效減少和控制人為水土流失及可能引發(fā)的水土流失災害；（4）水土保持監(jiān)測的目標、任務、內容、要求等總體安排和設計不具體，操作性不強，對水土保持監(jiān)測的實施缺乏指導和控制作用；（5）水土保持投資概（估）算不準確，圖紙、工程量和概算不一致，獨立費用明顯不能滿足開展相關工作；（6）不符合國家水土保持方針政策和技術規(guī)范、規(guī)程的要求，文字、數據、圖表等非技術性錯誤較多。

第四步：成立技術評審專家組。針對建設項目性質、特征、技術要求、地質環(huán)境及地形地貌等特點成立由相應專業(yè)組成的技術評審專家組。

第五步：專家審閱水保方案。總站在召開技術評審會之前的三個以上工作日將初審合格已具備召開技術審查會條件的方案報告書送交評審專家審閱，專家按照國家有關法律法規(guī)和技術標準進行質量審核，專家在接到材料后的三個工作日內提出個人書面審核意見，并親筆簽名以對審核意見終生負責。

第六步：勘察項目區(qū)現場。總站組織技術評審專家組和有關省級部門、州市縣水行政主管部門、主體工程設計、項目建設及方案編制等單位進行項目區(qū)現場勘察。

第七步：水保方案會議評審。總站組織專家組和相關機構對方案是否遵循了國家的政策、法規(guī)和技術標準、規(guī)范，確定的措施是否滿足水土流失預防和治理的要求，提出的管理措施是否能有效開展設計、施工和運行管理等開展充分討論。并在依據開發(fā)建設項目水土保持國家標準的基礎上，結合行業(yè)項目特點和可研階段前期工作的深度，探討相應措施，結合方案實施監(jiān)督和方案驗收評估中的反饋意見，使水土保持方案能落到實處。評審會議要求節(jié)約、高效，會議通知明確限定參會名額，控制參會人數，會議時間原則上半天。

1、專家組長組織技術評審：（1）建設單位或業(yè)主單位介紹項目前期工作開展情況；（2）各專家對水保方案進行技術提問、質疑；（3）各評審專家對各自相應的專業(yè)領域進行點評，同時向專家組長提供個人書面審核意見。各專家承擔各自領域技術與質量的把關責任，技術審查實行專家負責制；（4）專家組充分聽取到會各方對技術文本的意見；（5）業(yè)主或編制單位暫時回避，退出會場；（6）專家組充分醞釀評審意見，須有三分之二以上的專家同意通過，方案才予通過評審，出具評審意見；否則，不予通過，只出具修改意見；（7）業(yè)主或編制單位返回會場，專家組長宣讀評審（或修改）意見，同時向業(yè)主或編制單位提供各專家的審核意見；（8）業(yè)主或編制單位向專家組就評審（或修改）意見和專家個人審查意見提出咨詢，專家組進行答疑，以確認對專家意見的真正理解和有效落實。

2、有關省級部門、州市縣水行政主管部門、主體工程設計、項目建設及水保方案編制等與會單位對水保方案評審工作發(fā)表意見。

第八步：不予通過評審方案的再修改。若方案未通過專家組評審，則由編制單位按專家組提出的修改意見修改完善后先送專家組審查，若通過審查則出具評審意見，否則再返回直至通過。

第九步：報告書（報批稿）的報送。通過技術評審的方案報告書（送審稿），由業(yè)主或編制單位按專家組的評審意見進行修改完善后形成報告書（報批稿），按文本3份、電子版1份、報批稿的修改說明1份報送總站。

第十步：報告書（報批稿）復核。總站審核報告書（報批稿）是否全面、準確地根據專家評審意見修改完善，達到專家組評審修改要求的報告書（報批稿）準予通過復核，對通過復核的報告在5個工作日內完成審查意見的起草，經總站領導審定后制發(fā)正式文件，于當日或次日送達省水利廳水土保持處，作為方案批復的技術依據。

第十一步：未通過復核的報告書（報批稿）的再修改。經總站審核，對不符合專家組評審意見要求的報告書（報批稿），總站將以方案退函的形式，退回方案編制單位重新修改、補充和完善，直至達到要求。

1.4　評審專家的管理與選擇

1、建立水利廳水土保持技術評審專家?guī)臁＜抑饕獊碓从诖髮Ｔ盒?、科研院所及方案編制單位，由具備相應的政策法?guī)水平、專業(yè)理論知識和較高的職業(yè)道德素質，具有長期從事水土保持教學、科研、規(guī)劃、設計、方案編制等經驗的專家組成專家?guī)欤ń?/SPAN>50人），均具有副高以上職稱或從事水保工作五年以上的業(yè)務骨干，涉及水土保持、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)科學、水利水電、工程地質、工程概預算、經濟管理等專業(yè)。

2、參評專家分專業(yè)實行隨機輪換制。每次方案評審時，從專家?guī)熘谐槿〔簧儆?SPAN lang=EN-US>5人組成評審專家組，專家組主要包括水保、地質、林業(yè)、生態(tài)、經濟等專業(yè)，每次至少應有工程措施、植物措施、概預算等方面的專家參加。

3、為保證評審工作公平、公正，要求會前該項目的評審專家與項目建設或編制單位不得有任何接觸。

1.5　方案技術評審的管理

總站實行水土保持方案編制質量登記制度。在技術評審中專家組對方案編制質量做出評價，專家評審結論分四檔：通過、基本通過、原則通過、不通過。總站對編制評價進行登記，并作為方案編制資質考核管理的依據。被退回的方案文件作為技術評審質量管理、方案編制質量管理、方案編制資質考核的依據，對編制單位實行警告和淘汰制。

1.6　廉政紀律要求

水?？傉竟ぷ魅藛T和特邀專家要求樹立服務意識，本著公平、公正、公開的原則，認真負責，廉潔自律，接受社會各方面監(jiān)督，對違反廉政紀律的，按國家有關規(guī)定處理。廉政要求：（1）不得對建設單位和方案編制單位吃、拿、卡、要，不得收取禮品、禮金、有價證券以及正常評審費以外任何名義給予的報酬；（2）不得在建設單位和方案編制單位報銷與會議無關的任何費用；（3）不得參與建設單位和方案編制單位支付的旅游以及一切娛樂消費活動；（4）在評審過程中不得以個人名義對報告書提供咨詢，謀取私利。

2開發(fā)建設項目水保方案評審中存在問題及建議

2.1　水保方案評審及實施中存在的主要問題

1、建設業(yè)主、編制單位方面：（1）開發(fā)建設項目水土保持方案的主動編報率還不夠高，部分建設業(yè)主水土保持意識淡薄，注重經濟增長輕視資源和環(huán)境保護，還沒有把工程建設中的水土保持放到重要的議事日程，與地方水行政主管部門通報情況不夠，對施工、監(jiān)理單位的水土保持管理不嚴格、不到位，水土保持工程的監(jiān)測等不落實。有些項目未經允許任意變更水土保持方案，不重新編報審批，造成新的水土流失等；（2）有些業(yè)主單位認為水保方案評審能否通過是編制單位的事，不夠主動參與；（3）編制單位對工程個性研究不夠，水保防治方案缺少針對性，防治措施放之四海而皆準；（4）編制單位編制人員流動更換太快，方案編制質量難保障；（5）大多數編制單位注重防治方案設計的可行性，輕視概（估）算編制的合理性，業(yè)主認為投資越少越好，忽略了科學的水保防治方案必需要有合理的投資作保障，導致水保方案實施過程中往往超概，或因水保投資不足而使防治措施不能實施；（6）有的施工企業(yè)不嚴格按照審批后的水土保持方案實施，亂倒亂棄現象時有發(fā)生，審批后的水土保持方案在實施中有較大差距。

2、專家方面：（1）水保方案技術評審中對水土保持損益分析評判不夠。（2）知識更新學習培訓不夠，新思想理念有待提升。

3、法律規(guī)章方面：（1）、法規(guī)體系不完善，行政體系上的缺陷造成監(jiān)督管理工作偏軟。（2）工程建設中的違法成本低廉，造成建設和施工單位不重視水土保持。

4、考核管理方面：方案編制資質管理不夠明確，各省市規(guī)定不得亂辦培訓班及發(fā)證等，省級水行政主管部門對編制單位的考核管理和對編制人員的培訓發(fā)證較困難。

2.2　對方案評審的建議：

1、建設業(yè)主、編制單位方面：（1）采用多種宣傳手段，提高建設單位及社會對方案評審的認識；（2）建立全國方案編制質量登記體系，嚴格執(zhí)行方案編制劣質淘汰制度。

2、專家方面：（1）專家要按照人與自然和諧發(fā)展的理念對不同行業(yè)或相同行業(yè)不同項目，從資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益等方面做比較、分析，全面衡量開發(fā)建設項目的得與失，綜合評判資源成本和環(huán)境成本，為水保方案的審批提供科學依據。（2）建立全國各省市技術評審人員及技術評審專家之間的交流學習制度，對評審專家進行定期的知識更新培訓，提升水保新理念，提高評審技能，全面提高評審質量。

3、法律規(guī)章方面：（1）加大水保執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，全面落實水?！叭瑫r”制度，提高水保設施竣工評估驗收率。（2）完善法律體系，加大違法違章處罰力度。（3）合理計算項目建設違法成本，違法成本要包括資源損耗成本和環(huán)境污染成本等生態(tài)損耗和修復成本。

4、考核管理方面：（1）加大對編制單位的考核管理，水利部用文件形式明確對乙級以下編制單位的考核管理權限，以利于省級水行政部門的管理操作。（2）加大對編制人員的培訓考核，水利部用文件形式明確對乙級以下編制單位人員的考核管理權限，以利于省級水行政部門的管理操作。（3）全方位建立項目方案評審的電子管理系統(tǒng)。