2012年01月09日 來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)  作者：羅峰

        政府職能是政府在社會(huì)中應(yīng)發(fā)揮的作用與功能。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，民眾對(duì)政府的訴求也發(fā)生著變化，這就提出了政府職能轉(zhuǎn)變的話題。中國(guó)的改革開(kāi)放及其制度變遷是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，可以說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變是改革開(kāi)放30多年歷史中的必然議題。

　　界定：不僅是反映政府自身的主觀訴求。在社會(huì)分殊的年代，政府組織并不是一個(gè)孤立的存在，在它周圍還有市場(chǎng)組織和社會(huì)組織，它們構(gòu)成了政府組織運(yùn)轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境。從理論層面上說(shuō)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)，它們?cè)谝欢臻g中相互作用與型塑，在功能互補(bǔ)、相互協(xié)助過(guò)程中使整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)得有序與和諧。從這個(gè)意義上說(shuō)，對(duì)政府職能的界定就不能僅考慮政府組織自身，它必須考察與判定市場(chǎng)邏輯與社會(huì)組織功能的發(fā)揮，分析與認(rèn)定市場(chǎng)組織的市場(chǎng)失靈與社會(huì)組織的志愿失靈，在此基礎(chǔ)上科學(xué)定位自身的職能?；诖?，在中國(guó)的語(yǔ)境下，盡管轉(zhuǎn)變政府職能都是由黨政系統(tǒng)提出的，但它并不是政府部門(mén)的忽發(fā)奇想，也并不意味著它只反映政府自身的訴求。政府職能的轉(zhuǎn)變固然能夠解決行政系統(tǒng)內(nèi)部存在的某些問(wèn)題，有助于行政關(guān)系的理順和行政能力的提升，但更重要的是，它的提出與推進(jìn)也契合了市場(chǎng)組織和社會(huì)組織發(fā)育、成長(zhǎng)的需要，這種來(lái)自行政系統(tǒng)外部的期望與壓力構(gòu)成了推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的外在動(dòng)力。既然如此，在政府職能轉(zhuǎn)變、重新界定政府職能的過(guò)程中，就要告別“政府職能只能由政府自身界定”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)某些地方甚至將轉(zhuǎn)變政府職能搞成政府的自我設(shè)計(jì)或“自說(shuō)自話”；政府要遵循政府、市場(chǎng)和社會(huì)合作共治的理念，通過(guò)搭建政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)商、討論平臺(tái)，讓其他組織的訴求能得到充分表達(dá)，在此過(guò)程中將自身的訴求與市場(chǎng)、社會(huì)的訴求有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

　　內(nèi)容：不是一個(gè)無(wú)差別的、固化的規(guī)定。在黨的文件中，將現(xiàn)階段的政府職能確定為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，這是為推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)服務(wù)型政府和構(gòu)建和諧社會(huì)而對(duì)政府提出的總的要求，是所有層級(jí)政府、政府機(jī)構(gòu)行為應(yīng)遵循的政策導(dǎo)向。在這一政策導(dǎo)向下，不同層級(jí)的政府、不同的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該有著符合自身實(shí)際的探索和具體內(nèi)容，這也是政府分部化、職能法定的必然要求。對(duì)有些政府機(jī)構(gòu)，其職能可能更偏向于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，特別是高層的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，我們不能想象基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將其職能定位在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)；而對(duì)有些政府機(jī)構(gòu)，特別是基層政府機(jī)構(gòu)，更偏重公共服務(wù)的供給和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。即便是相同的政府機(jī)構(gòu)，各地由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)組織發(fā)育度上存在著巨大差別，其履職的政策舉措、方式和手段等方面也有很大的不同。從這個(gè)意義上說(shuō)，對(duì)于不同層級(jí)的政府、不同的政府機(jī)構(gòu)，其職能并不是一個(gè)無(wú)差別的規(guī)定，其具體的職能并沒(méi)有所謂的“最大公約數(shù)”；同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，政府及其機(jī)構(gòu)的政策也在不斷調(diào)整中，因而其內(nèi)容也不是固化的。而在現(xiàn)實(shí)中，有些地方的行政部門(mén)將中央規(guī)定的“四大職能”口號(hào)化形式化，沒(méi)有將其精神實(shí)質(zhì)同自身的實(shí)際結(jié)合起來(lái)，簡(jiǎn)單地認(rèn)為貫徹中央關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的精神就是將這四大職能寫(xiě)進(jìn)本級(jí)政府、本政府機(jī)構(gòu)的文件中，忽略或不愿制定符合中央精神的具體政策舉措，即便有一定的政策舉措，也沒(méi)有及時(shí)地進(jìn)行政策調(diào)整和更新。所以，地方政府要真正推進(jìn)其職能轉(zhuǎn)變，要在遵循和把握中央關(guān)于政府職能定位精神的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)要在政策創(chuàng)新、政策調(diào)整上下工夫，以此來(lái)支撐文件上的政府職能轉(zhuǎn)變，須知，后者才是政府職能是否轉(zhuǎn)變的重要測(cè)度。

　　推進(jìn)：不能僅靠基層政府的努力。在中國(guó)單一制的國(guó)家架構(gòu)下，地方政府的各“條”作為其組成部門(mén)，既接受本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也接受上級(jí)“條”的指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)“條”對(duì)“塊”的滲透與影響保證了政令統(tǒng)一。這種關(guān)系被朱光磊教授稱之為“職責(zé)同構(gòu)”：它體現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“上下對(duì)口”和職能規(guī)定上的“上下統(tǒng)一”?！奥氊?zé)同構(gòu)”對(duì)“條”“塊”關(guān)系的理順產(chǎn)生兩個(gè)方面的不利影響：一方面對(duì)“塊”來(lái)說(shuō)，“塊”的職責(zé)幾乎無(wú)所不包，如果沒(méi)有高位的部署和協(xié)調(diào)，“條”極容易把其職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給“塊”，哪怕“塊”缺乏相應(yīng)的解決能力與資源，有時(shí)候，即使面對(duì)“條”的不作為，“塊”也無(wú)可奈何；另一方面對(duì)“條”來(lái)說(shuō)，“條”職能的履行需要“塊”的配合與支持，如果沒(méi)有有效的“條”“塊”合作機(jī)制，“塊”的支持與配合就容易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義。“條”與“塊”的矛盾直接影響到政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力。從推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力結(jié)構(gòu)上分析，來(lái)自行政系統(tǒng)自身的動(dòng)力是最直接、最現(xiàn)實(shí)的動(dòng)力，特別是上級(jí)政府或其“條”的支持，它們能為下級(jí)政府及其職能部門(mén)具體職能的轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)定空間。如果沒(méi)有來(lái)自上級(jí)政府或其職能部門(mén)的支持，下級(jí)或基層政府的職能轉(zhuǎn)變就不可能到位，甚至?xí)萑搿跋聞?dòng)上不動(dòng)，越動(dòng)越被動(dòng)”的境地。在現(xiàn)實(shí)中，容易把政府職能轉(zhuǎn)變僅看成是下級(jí)政府、基層政府的事，上級(jí)政府在發(fā)號(hào)施令過(guò)程中往往忽略對(duì)自身職能的反思。因而，從政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)路徑上看，一方面要加強(qiáng)這方面的頂層設(shè)計(jì)，另一方面要建立起上下級(jí)政府、條塊間的制度化的合作機(jī)制。唯其如此，才能在行政系統(tǒng)內(nèi)部形成推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的整體合力。

　　效度：不能過(guò)分倚重政府自身的評(píng)估。從理論上說(shuō)，政府職能最終會(huì)體現(xiàn)為一定的政策與行為，這種政策與行為不僅會(huì)影響到政府自身，更會(huì)影響到其管理對(duì)象或服務(wù)對(duì)象。通過(guò)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變效度進(jìn)行評(píng)估，能為政府職能轉(zhuǎn)變提供新的動(dòng)力。對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的效度進(jìn)行評(píng)估，不僅需要政府對(duì)自身行為進(jìn)行內(nèi)部的評(píng)估，而且也需要其管理對(duì)象或服務(wù)對(duì)象對(duì)行政行為進(jìn)行外部的評(píng)估。政府內(nèi)部評(píng)估有助于打開(kāi)“行政黑箱”，克服評(píng)估主體與評(píng)估客體間的信息不對(duì)稱狀態(tài)，但其弊端也顯而易見(jiàn)，即評(píng)估的動(dòng)力不足，而且由于同處行政系統(tǒng)內(nèi)部容易使評(píng)估流于形式；行政系統(tǒng)的外部評(píng)估雖然有利于評(píng)估在科學(xué)化的軌道上進(jìn)行，也能調(diào)動(dòng)評(píng)估主體的積極性，但由于“行政黑箱”的存在，外部的評(píng)估主體很難了解行政系統(tǒng)內(nèi)部的信息，從而影響到評(píng)估的客觀性和有效性?；诖?，要對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的效度進(jìn)行科學(xué)化的評(píng)估，必須將“內(nèi)評(píng)估”和“外評(píng)估”結(jié)合起來(lái)，不能過(guò)分倚重某一形式。在現(xiàn)實(shí)中，要么是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變是否到位本身就缺乏評(píng)估，要么即便有評(píng)估，也是過(guò)分看重“內(nèi)評(píng)估”，沒(méi)有把政府服務(wù)對(duì)象參與評(píng)估的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，或是，即便有它們的參與，也是零星的非制度化的參與。所以，要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須建立起科學(xué)化的評(píng)估制度，要走出政府過(guò)分倚重“內(nèi)評(píng)估”的誤區(qū)，將“內(nèi)評(píng)估”和“外評(píng)估”結(jié)合起來(lái)。

　　過(guò)程：不可能畢其功于一役。由于對(duì)政府職能的界定不能是政府的“自說(shuō)自話”，它必須考察市場(chǎng)體系的成熟度和社會(huì)組織的自組織能力。在中國(guó)的語(yǔ)境中，政府不僅要做屬于政府本質(zhì)范圍內(nèi)的事情，而且還要解決市場(chǎng)失靈和志愿失靈的事項(xiàng)，因而，某一層級(jí)的政府或政府機(jī)構(gòu)最后所承擔(dān)的職能與市場(chǎng)質(zhì)量、社會(huì)組織的發(fā)育度有極大的關(guān)聯(lián)。由于各地方市場(chǎng)質(zhì)量參差不齊，社會(huì)組織的數(shù)量、質(zhì)量和能力千差萬(wàn)別，特別是市場(chǎng)體系的健全與制度化、社會(huì)組織的發(fā)育與成長(zhǎng)均是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，因而，政府職能不是政府想轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)，不受時(shí)間、空間的限制的。實(shí)際上，政府職能轉(zhuǎn)變受到客觀因素的制約，如果沒(méi)有相應(yīng)的承接主體，或者是承接主體沒(méi)有承接能力，最后政府轉(zhuǎn)移過(guò)去的職能也最終于會(huì)被收回。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，它不可能畢其功于一役。但在現(xiàn)實(shí)中，一般民眾，甚至是政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)者，多少還有一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變本可一步到位，只是政府缺乏壯士斷腕的決心而已。所以，要推進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變，必須樹(shù)立漸進(jìn)的觀點(diǎn)：對(duì)政府來(lái)說(shuō)，一方面要注意培育市場(chǎng)要素、社會(huì)組織，另一方面要注意引導(dǎo)和規(guī)范，在此基礎(chǔ)上根據(jù)它們的發(fā)育與成長(zhǎng)度，把握職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移的時(shí)間與節(jié)奏，及時(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；對(duì)社會(huì)民眾來(lái)說(shuō)，要認(rèn)識(shí)到政府職能轉(zhuǎn)變的復(fù)雜性和漸進(jìn)性，其能否真正到位并不完全取決于政府自身，它與市場(chǎng)質(zhì)量和社會(huì)組織的自組織力密切相關(guān)