市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換與各類用地布局指導(dǎo)意見﹙試行﹚  

前  言

    為貫徹最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，落實《全國土地利用總體規(guī)劃綱要﹙2006—2020年﹚》，科學(xué)編制市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，強化土地用途管制和土地宏觀調(diào)控，部在開展全國土地利用總體規(guī)劃修編工作的同時，對各級規(guī)劃修編工作中的重點問題進行了專門研究。
2008年初以來，部規(guī)劃司會同中國土地勘測規(guī)劃院、土地整理中心、信息中心、北京市國土資源局等單位，成立專門班子，多次召開研討會、論證會，就市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃中的規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換與用地布局進行研討和論證，聽取地方基層國土資源管理部門的意見建議，深入試點市縣調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上，形成了《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換與各類用地布局指導(dǎo)意見﹙試行﹚》﹙以下簡稱《指導(dǎo)意見》﹚，擬在規(guī)劃修編試點市、縣土地利用總體規(guī)劃編制工作中試行。
   《指導(dǎo)意見》主要分為四部分：一是規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換與確認，明確了規(guī)劃基數(shù)分類及基數(shù)轉(zhuǎn)換的原則、方法、要求以及相關(guān)認定程序等；二是各類用地的空間布局，明確了各類用地規(guī)劃布局的次序和原則；三是基本農(nóng)田調(diào)整和布局要求，明確了基本農(nóng)田調(diào)整的原則、要求、檢驗分析與成果要求、基本農(nóng)田集中區(qū)和保護區(qū)劃定要求及相關(guān)管制規(guī)則等；四是建設(shè)用地布局與管制要護區(qū)劃定要求，明確了建設(shè)用地布局原則、空間管制要素及其劃定要求、成果檢驗、相關(guān)管制規(guī)則等。、
部將根據(jù)試點情況，進一步完善《指導(dǎo)意見》，并針對規(guī)劃圖件編制要求、建設(shè)用地適宜性評價等問題進一步明確要求，為市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制工作提供技術(shù)指導(dǎo)。

第一章 規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換與確認

一、規(guī)劃基數(shù)分類 
二、規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換要求

三、規(guī)劃基數(shù)認定 

四、其他規(guī)定 
第二章 各類用地的空間布局 
一、優(yōu)先布設(shè)國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地 
二、協(xié)調(diào)安排基本農(nóng)田和基礎(chǔ)設(shè)施用地 
三、優(yōu)化城鎮(zhèn)村用地布局 
四、按最佳生態(tài)效益安排城鄉(xiāng)綠色空間 
五、留置文化景觀廊道用地 
六、發(fā)揮農(nóng)地多重功能，拓展生態(tài)空間 
第三章基本農(nóng)田調(diào)整和布局要求 
一、基本原則 
二、調(diào)整要求 
三、檢驗分析與成果要求 
四、基本農(nóng)田集中區(qū)和保護區(qū)劃定 
五、管制規(guī)則 
第四章建設(shè)用地布局與管制要求 
一、布局原則 
二、空間管制要素 
三、劃定要求 
四、成果檢驗 
五、管制規(guī)則 

第一章 規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換與確認
土地利用總體規(guī)劃編制中，應(yīng)在土地現(xiàn)狀分類的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)實用的原則，按照以下方法，依據(jù)規(guī)劃基數(shù)分類進行轉(zhuǎn)換，經(jīng)有關(guān)認定程序，確認形成規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
一、規(guī)劃基數(shù)分類
（一）定義
1、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。指通過土地利用變更調(diào)查或全國第二次土地調(diào)查獲得的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。
2、土地現(xiàn)狀分類（過渡期）。土地利用變更調(diào)查中采用的全國土地分類（過渡期適用）。土地現(xiàn)狀分類（二調(diào)）。第二次全國土地調(diào)查中實際采用的土地利用現(xiàn)狀分類。
3、規(guī)劃基數(shù)分類，指土地利用總體規(guī)劃編制中，根據(jù)規(guī)劃實施與管理的需要，對土地現(xiàn)狀分類進行歸并或細分形成的規(guī)劃用地分類。
4、規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是指土地利用總體規(guī)劃編制中，根據(jù)規(guī)劃基數(shù)分類對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行轉(zhuǎn)換，經(jīng)有關(guān)程序?qū)彶榇_認的基期年各類用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（以下簡稱“規(guī)劃基數(shù)”）。
（二）分類
1、分類體系。規(guī)劃基數(shù)分類體系采用三級分類。其中，一級類3個，為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他用地；二級類11個，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地，水域、灘涂沼澤、未利用土地；三級類33個。
土地利用總體規(guī)劃編制中的規(guī)劃基數(shù)分類體系見附圖1。
規(guī)劃基數(shù)分類代碼及含義見附表1。
2、市縣鄉(xiāng)分類。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃基數(shù)分類，原則上應(yīng)分到三級類，根據(jù)管理要求，可對各類用地進行細分。市、縣級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)分類，原則上應(yīng)分到二級類，根據(jù)管理需要，可對建設(shè)用地進行細分。
二、規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換要求
（一）轉(zhuǎn)換原則
1、用途管制的原則。規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，應(yīng)遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。
2、依法核定的原則。規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，應(yīng)依法合規(guī)、嚴格核定，通過對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的合法性審查認定，確保規(guī)劃基數(shù)客觀準確，維護規(guī)劃編制工作的嚴肅性和科學(xué)性。
3、銜接可行的原則。規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，要充分利用土地利用變更調(diào)查、全國第二次土地調(diào)查、“四查清、四對照”等調(diào)查研究成果，與土地現(xiàn)狀分類有效銜接，滿足規(guī)劃實施和管理的需要，有利于規(guī)劃目標任務(wù)的具體落實。
4、綜合平衡的原則。規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，應(yīng)遵循行政轄區(qū)內(nèi)土地總面積不改變的原則，轉(zhuǎn)換前后的土地總面積應(yīng)保持一致。（農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他用地面積也保持不變）
（二）轉(zhuǎn)換要求
原則上，規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換參照分類釋義和轉(zhuǎn)換對應(yīng)關(guān)系直接轉(zhuǎn)換。規(guī)劃基數(shù)分類與土地現(xiàn)狀分類的對應(yīng)關(guān)系見附圖2、附圖3。
1、農(nóng)用地轉(zhuǎn)換中，耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地，在根據(jù)實際需要進行歸并或細分的基礎(chǔ)上，分別納入規(guī)劃基數(shù)分類中的相應(yīng)地類。
2、建設(shè)用地轉(zhuǎn)換中，城市、建制鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、獨立工礦、交通、水利等建設(shè)用地，在根據(jù)實際需求進行細分的基礎(chǔ)上，分別納入規(guī)劃基數(shù)分類中的相應(yīng)地類。
其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，應(yīng)對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的獨立工礦用地進行區(qū)分，將附屬于城鎮(zhèn)的獨立工礦用地按照附屬性質(zhì)分別納入城市、建制鎮(zhèn)；其他獨立工礦用地從空間上作解譯判斷，按照獨立建設(shè)用地和采礦用地的含義進行區(qū)分。
3、水域、灘涂沼澤、未利用土地等其他地類可參照地類釋義和轉(zhuǎn)換對應(yīng)關(guān)系，分別納入規(guī)劃基數(shù)分類中的相應(yīng)地類。
（三）轉(zhuǎn)換方法
規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換中，可充分利用遙感等科技手段，結(jié)合實地調(diào)查，校核土地變更調(diào)查獲二調(diào)成果，得出各類用地轉(zhuǎn)換結(jié)果，有關(guān)用地規(guī)模和范圍應(yīng)標注到基期年土地利用現(xiàn)狀圖上。
三、規(guī)劃基數(shù)認定
依據(jù)規(guī)劃基數(shù)分類進行轉(zhuǎn)換后，應(yīng)進一步對以下土地進行確認，經(jīng)有關(guān)程序?qū)彾ê笮纬梢?guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并形成審定成果。
（一）確認
1、批而未用土地。土地已征用，有完整合法用地手續(xù)，但規(guī)劃基期尚未建設(shè)，在基期年土地利用變更調(diào)查中仍為農(nóng)用地和未利用地的，應(yīng)按照規(guī)劃基數(shù)分類納入相應(yīng)的農(nóng)用地和其他用地，同時應(yīng)按照批準文件確定的位置、范圍和用途，在基期年土地利用現(xiàn)狀圖上標注。規(guī)劃實施期間轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不計入新增建設(shè)用地指標，但應(yīng)納入規(guī)劃目標年建設(shè)用地總規(guī)模。
2、違法用地。規(guī)劃基期違法建設(shè)用地已經(jīng)依法查處到位的，按建設(shè)用地認定，納入建設(shè)用地規(guī)劃基數(shù)。未查處到位的，不納入建設(shè)用地規(guī)劃基數(shù)，在基期年土地利用現(xiàn)狀圖上按違法建設(shè)用地標識，應(yīng)在規(guī)劃實施期間查處到位。查處后保留為建設(shè)用地的，按新增建設(shè)用地計算。規(guī)劃期滿未查處的，納入規(guī)劃目標年建設(shè)用地總規(guī)?？己恕?/span>
（二）審定
市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)實行分級審定。
1、由市政府審批的鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，其規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換結(jié)果由縣國土資源管理部門審定后，報市級國土資源管理部門備案。由省政府審批的鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，其規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換結(jié)果由縣國土資源管理部門審查，經(jīng)市級國土資源管理部門審定，報省國土資源廳備案。
2、縣級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換結(jié)果由市級國土資源管理部門審定，報省國土資源廳備案。
3、市級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換結(jié)果由省級國土資源廳審定。
（三）審定成果
規(guī)劃基數(shù)確認后，應(yīng)形成審定說明和圖件等審定成果。
1、審定說明。主要包括規(guī)劃基數(shù)來源、基期，規(guī)劃基數(shù)分類，規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換和認定中的重要問題、原因分析和處理辦法；擬采用的規(guī)劃基數(shù)分類各類用地面積表（按過渡分類或按二調(diào)分類、公頃為單位統(tǒng)計，需附電子文檔）；各級國土資源管理部門的確認意見等。
2、圖件。主要為土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換標示圖、土地利用規(guī)劃基數(shù)分類現(xiàn)狀圖。
四、其他規(guī)定
1、規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換應(yīng)確保規(guī)劃基期分類數(shù)據(jù)、圖件的一致性。規(guī)劃基數(shù)一經(jīng)確認，不得修改。
2、因行政區(qū)劃調(diào)整的土地利用現(xiàn)狀面積變化，需說明調(diào)整情況，并對調(diào)整前后的數(shù)據(jù)進行確認審定后，報有批準權(quán)限的國土資源管理部門。
3、結(jié)合基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，各地應(yīng)對基本農(nóng)田現(xiàn)狀進行匯總，分析核實基本農(nóng)田落實情況，形成現(xiàn)狀基本農(nóng)田的土建和數(shù)據(jù)成果。
4、規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換結(jié)果應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。

第二章各類用地的空間布局
土地利用總體規(guī)劃編制中，應(yīng)當按照以下布局次序、原則和要求，科學(xué)合理地規(guī)劃各類用地的空間布局。
一、優(yōu)先布設(shè)國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地
（一）設(shè)定核心生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，形成最基本的國土生態(tài)屏障。
（二）保持山水平川整體形態(tài)。維持自然地貌的連續(xù)性，順應(yīng)自然地形地貌的形態(tài)，按最大的適宜度安排各類用地。
（三）維系河道、湖泊及濱水地帶的自然形態(tài)。保留水系、蓄水、泄洪等通道，保護濕地系統(tǒng)，盡量恢復(fù)原有的水生生態(tài)系統(tǒng)。
（四）設(shè)定和恢復(fù)生態(tài)通道。布設(shè)最基本的動物、植物通道，建立非機動車綠色通道。
二、協(xié)調(diào)安排基本農(nóng)田和基礎(chǔ)設(shè)施用地
（一）在避讓生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的前提下，協(xié)調(diào)安排基本農(nóng)田和基礎(chǔ)設(shè)施用地。
（二）基本農(nóng)田與基礎(chǔ)設(shè)施要相互協(xié)調(diào)、合理布局。
三、優(yōu)化城鎮(zhèn)村用地布局
（一）在生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)和基本農(nóng)田的間隔地帶，安排城鎮(zhèn)村建設(shè)用地，形成結(jié)構(gòu)合理、人地和諧的城鎮(zhèn)和村莊用地布局。
（二）建設(shè)用地與水面、耕地、園地、林地、草地穿插布局，形成城鄉(xiāng)宜居環(huán)境的基礎(chǔ)。
（三）構(gòu)建功能完善、有機聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地體系。
四、按最佳生態(tài)效益安排城鄉(xiāng)綠色空間
（一）在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、基本農(nóng)田和建設(shè)用地之外，盡可能多安排綠色用地。
（二）以耕地、園地、林地、草地、水面等共同構(gòu)建，優(yōu)化布局，發(fā)揮生態(tài)功能，完善城鄉(xiāng)生態(tài)空間。
（三）整體安排城郊生態(tài)和城市綠地相結(jié)合的綠色系統(tǒng)。疏解城市，以農(nóng)田、綠地作為城市有機組成部分。分散、均衡布設(shè)公園綠地，作為城市各處的綠色基質(zhì)，開放專用綠地，釋放城市公共綠地潛力。
五、留置文化景觀廊道用地
（一）整體保護人文歷史景觀，保留原有鄉(xiāng)土、民俗和休閑用地，保護多樣化的鄉(xiāng)土生境系統(tǒng)。
（二）布設(shè)綠色文化遺產(chǎn)長廊，預(yù)留鄉(xiāng)土植物群落生長和培育的用地空間。
六、發(fā)揮農(nóng)地多重功能，拓展生態(tài)空間
（一）在保護耕地的前提下，充分發(fā)揮耕地的生態(tài)、景觀和間隔功能，使生態(tài)建設(shè)與耕地保護有機統(tǒng)一。
（二）將具有生態(tài)功能的耕地特別是水田作為城市中的“綠心、綠帶”，與建設(shè)用地穿插布局，構(gòu)建具有田園風(fēng)光特色的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境。
（三）鼓勵在城市保留連片、大面積的農(nóng)地、水面、山體等綠色空間，可不計為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。
第三章基本農(nóng)田調(diào)整和布局要求
一、基本原則
新一輪土地利用總體規(guī)劃編制中，基本農(nóng)田調(diào)整應(yīng)當按照“面積不減少，質(zhì)量有提高，布局總體穩(wěn)定”的方針，遵循以下原則進行：
（一）遵循法規(guī)，規(guī)范調(diào)整。
應(yīng)依照有關(guān)法規(guī)、現(xiàn)行規(guī)劃實施情況和新一輪土地利用總體規(guī)劃任務(wù)目標，對現(xiàn)狀基本農(nóng)田進行局部調(diào)整。嚴禁借規(guī)劃編制隨意調(diào)減耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積、降低基本農(nóng)田質(zhì)量、調(diào)整基本農(nóng)田布局的行為。
（二）確保數(shù)量，提升質(zhì)量。
調(diào)整后的基本農(nóng)田數(shù)量不得低于上一級規(guī)劃下達的基本農(nóng)田保護面積指標；調(diào)整后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等別應(yīng)高于掉掙錢的平均質(zhì)量等別，或調(diào)整部分的質(zhì)量等別有所提高；調(diào)整后的基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量和布局安排應(yīng)協(xié)調(diào)一致。
（三）穩(wěn)定布局，明確條件。
國家和地方人民政府確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地，集中連片、有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，交通沿線、城市工礦、集鎮(zhèn)村莊周邊的耕地，水田、水澆地等高等別耕地，土地整理復(fù)墾開發(fā)新增優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)當優(yōu)先華為基本農(nóng)田?，F(xiàn)狀基本農(nóng)田中的優(yōu)質(zhì)園地、高產(chǎn)人工草地、精養(yǎng)魚塘等，可繼續(xù)作為基本農(nóng)田實施管護。
二、調(diào)整要求
依照基本原則，新一輪土地利用規(guī)劃編制中，基本農(nóng)田調(diào)整應(yīng)符合以下要求：
（一）調(diào)入的基本農(nóng)田
1、新劃為基本農(nóng)田的土地現(xiàn)狀應(yīng)當為耕地。規(guī)劃期內(nèi)預(yù)期開發(fā)為耕地的未利用地和水域、預(yù)期整理復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地、預(yù)期調(diào)整為耕地的農(nóng)用地，不得劃為基本農(nóng)田。
2、高等別耕地、集中和連片耕地、已驗收合格的土地整理復(fù)墾開發(fā)新增的優(yōu)質(zhì)耕地等，應(yīng)當優(yōu)先劃為基本農(nóng)田。
3、城鎮(zhèn)村建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)作為“綠心”、“綠帶”保留的耕地，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界內(nèi)作為綠色開敞空間保留的耕地可以化為基本農(nóng)田。
4、地形坡度大于25度或田面坡度大于15度的耕地、易受自然災(zāi)害損毀的耕地，不得劃為基本農(nóng)田。
（二）調(diào)出的基本農(nóng)田
1、低等別、質(zhì)量較差、田面坡度大于25度、嚴重沙化不宜農(nóng)作、以及生態(tài)脆弱地區(qū)水土流失嚴重的基本農(nóng)田可以調(diào)出。
2、因損毀、采礦塌陷和污染嚴重難以恢復(fù)、不宜農(nóng)作的基本農(nóng)田可以調(diào)出。
3、現(xiàn)狀基本農(nóng)田中的非耕地可以調(diào)出。
4、土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)范圍內(nèi)的基本農(nóng)田應(yīng)當調(diào)出。
5、零星破碎、區(qū)位偏僻、不易管理的基本農(nóng)田可以調(diào)出。
三、檢驗分析與成果要求
（一）檢驗分析要求
按照上述調(diào)整要求對基本農(nóng)田調(diào)整后，按照下述要求進行檢驗分析。
1、調(diào)整部分的基本農(nóng)田比例原則不得高于20%。
2、調(diào)整后的基本農(nóng)田保護面積應(yīng)不低于上一級規(guī)劃下達的基本農(nóng)田保護面積指標。
3、調(diào)整后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等別應(yīng)高于調(diào)整前的平均質(zhì)量等別，或調(diào)整部分的質(zhì)量等別有所提高。
4、調(diào)整后的基本農(nóng)田中的非耕地比中應(yīng)當有所降低；調(diào)整后的基本農(nóng)田中坡耕地或山地的基本農(nóng)田數(shù)量及比例應(yīng)當有所降低。
5、調(diào)整后的基本農(nóng)田集中程度或連片成都應(yīng)當有所提高。
（二）工作及成果要求
基本農(nóng)田調(diào)整、檢驗中，需對調(diào)整前后的基本農(nóng)田變化情況進行分析，對相關(guān)成果進行評價，形成檢驗分析報告。具體包括以下內(nèi)容：
1、擬定優(yōu)化方案。通過分析調(diào)整前后基本農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量等別、地類構(gòu)成、地形坡度、集中程度、連片程度等內(nèi)容，按照檢驗要求，確定基本農(nóng)田調(diào)整的優(yōu)化方案。
2、統(tǒng)計調(diào)整情況。依照基本農(nóng)田調(diào)整優(yōu)化方案，結(jié)合行政轄區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田現(xiàn)狀數(shù)量、基本農(nóng)田調(diào)入、調(diào)出面積及比例，新一輪土地利用總體規(guī)劃基本農(nóng)田保護指標，以及基本農(nóng)田質(zhì)量等別、地類構(gòu)成等情況，編制基本農(nóng)田調(diào)整情況表（見附表2-4）。
3、編繪調(diào)整分析圖。將調(diào)整前后基本農(nóng)田分布情況進行疊加分析，重點標注調(diào)入、調(diào)出基本農(nóng)田的空間位置、質(zhì)量等別、地類代碼等要素。
4、編寫分析報告。重點說明經(jīng)比選確定優(yōu)化方案的過程；分析調(diào)整前后基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量等別、地類構(gòu)成、地形坡度、集中程度、連片程度等變化情況；綜合評價優(yōu)化方案對規(guī)劃目標實現(xiàn)、耕地保護、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高，支農(nóng)資金和科技投入以及基本農(nóng)田保護制度建設(shè)的影響。
5、建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。將基本農(nóng)田調(diào)整成果納入土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。
四、基本農(nóng)田集中區(qū)和保護區(qū)劃定
市級土地利用總體規(guī)劃編制中，應(yīng)結(jié)合土地功能區(qū)確定，劃定基本農(nóng)田集中區(qū)；縣級土地利用總體規(guī)劃編制中，應(yīng)結(jié)合土地用途區(qū)確定，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，落實并細化市級規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田集中區(qū)；鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)進一步落實縣級規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，同時必須把基本農(nóng)田落實到地塊。各試點市、縣可根據(jù)實際情況劃定。有條件的地區(qū)，在基本農(nóng)田保護指標落實的前提下，還需劃定基本農(nóng)田整備區(qū)。
（一）定義
基本農(nóng)田集中區(qū)，是指基本農(nóng)田分布集中度相對較高、優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田所占比例相對較大，需重點保護和建設(shè)的區(qū)域。
基本農(nóng)田保護區(qū)，是指為對基本農(nóng)田實行特殊保護，在土地利用總體規(guī)劃中確定的特定保護區(qū)域；是以基本農(nóng)田為保護主體，并對區(qū)內(nèi)其他土地實施特殊管制的土地用途管制區(qū)。
基本農(nóng)田整備區(qū)，是指在規(guī)劃實施期間可以調(diào)整補充為基本農(nóng)田的耕地集中分布區(qū)域。區(qū)內(nèi)土地整治的資金投入，引導(dǎo)建設(shè)用地等其它地類逐步退出，建設(shè)具有良好水利和水土保持設(shè)施的、高產(chǎn)穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)耕地，通過補劃調(diào)整，使零星分散的基本農(nóng)田向區(qū)內(nèi)集中，形成集中連片的、高標準糧棉油生產(chǎn)基地。
（二）劃區(qū)要求
1、經(jīng)國務(wù)院主管部門或者縣級以上地方政府批準確定的糧、棉、油、蔬菜生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在改造或已列入改造規(guī)劃的中、低產(chǎn)田；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田；集中度、連片程度較高的基本農(nóng)田；相鄰城鎮(zhèn)建、交通干線間綠色隔離帶中的基本農(nóng)田；為基本農(nóng)田和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的無法剔除的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護林和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施，以及農(nóng)田之間的零星土地，應(yīng)當劃入基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)。
2、土地利用總體規(guī)劃已確定為城鎮(zhèn)工礦等建設(shè)區(qū)域的土地，不再劃入基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)。
3、基本農(nóng)田集中區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田所占比例應(yīng)在50%以上；基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田所占比例應(yīng)在75%以上。
4、基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)的邊界應(yīng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃目標和分區(qū)要求，參照已有的相關(guān)規(guī)劃，綜合考慮生態(tài)與環(huán)境建設(shè)用地安排、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地布局、城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界劃定等因素確定。
5、基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)邊界應(yīng)盡可能利用明顯的線形地物或河川、山脊、林帶等自然、人工地物界線，兼顧行政界線。
6、基本農(nóng)田保護區(qū)劃定中，可根據(jù)規(guī)劃期間市、縣級重點建設(shè)項目布局落位或選線走向，預(yù)留建設(shè)占用耕地規(guī)模和布局范圍，主要用于交通、水利等線型工程用地布局的調(diào)整；對于規(guī)劃期間確實不宜在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地范圍內(nèi)建設(shè)、又難以定位的獨立建設(shè)項目（如防災(zāi)救災(zāi)建設(shè)、社會公益項目建設(shè)、城鎮(zhèn)村重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染企業(yè)搬遷等），應(yīng)列入可在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)安排建設(shè)的項目清單，預(yù)留建設(shè)占用耕地規(guī)模。預(yù)留建設(shè)占用耕地規(guī)模根據(jù)試點市、縣實際需求確定。
五、管制規(guī)則
（一）基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)鼓勵開展基本農(nóng)田建設(shè)，可進行直接為基本農(nóng)田服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護林及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)。
（二）土地整理復(fù)墾資金的60%以上應(yīng)當優(yōu)先投入基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)。
（三）基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)非農(nóng)建設(shè)用地和其他零星農(nóng)用地應(yīng)當優(yōu)先整理、復(fù)墾或調(diào)整為基本農(nóng)田；規(guī)劃期間確實不能復(fù)墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴大面積。
（四）不得破壞、污染基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)土地，不得在區(qū)內(nèi)建窯、建墳、挖沙、采石、取土、采礦、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農(nóng)田的活動。
（五）基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，嚴禁安排城鎮(zhèn)村新增非農(nóng)建設(shè)。
（六）基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的一般耕地在未被建設(shè)占用之前，應(yīng)遵循基本農(nóng)田管制和建設(shè)政策進行管護。
（七）規(guī)劃期內(nèi)已安排預(yù)留建設(shè)占用耕地規(guī)模的獨立建設(shè)項目，以及在布局走廊范圍內(nèi)的交通、水利等線型工程，占用耕地面積不突破基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)預(yù)留規(guī)模的，符合規(guī)劃，按一般耕地報批，按基本農(nóng)田補償。

第四章建設(shè)用地布局與管制要求
一、布局原則
按照土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地指標，統(tǒng)籌存量與增量建設(shè)用地利用，在建設(shè)用地布局適宜性評價基礎(chǔ)上，與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，合理安排建設(shè)用地布局。
（一）城、鎮(zhèn)、村、工礦等用地的宏觀布局，應(yīng)當按照點軸發(fā)展規(guī)律，形成大城市組團式發(fā)展、中小城市緊湊發(fā)展、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點集聚發(fā)展的土地利用格局。
（二）城市（鎮(zhèn)）新增用地，應(yīng)當盡量依托城鎮(zhèn)已有的基礎(chǔ)設(shè)施，少占耕地和水域，避讓基本農(nóng)田、地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)、泄洪滯洪區(qū)和重要生態(tài)環(huán)境用地。
（三）各類園區(qū)必須在城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模內(nèi)控制，盡量在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局，并與周邊其他用布局相協(xié)調(diào)。
（四）采礦、能源、化工、鋼鐵等生產(chǎn)倉儲用地以及其他高污染性、危險性用地，應(yīng)當與居住、商業(yè)等人口密集的用地保持安全距離。高污染性工業(yè)用地布局要避讓基本農(nóng)田保護區(qū)。
（五）農(nóng)村居民點新增用地，應(yīng)當主要用于中心村建設(shè)，并與舊村縮并相掛鉤，控制自然村落的無序擴張，促進農(nóng)村居民點適度集中。
（六）交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，應(yīng)當與規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間格局相協(xié)調(diào)，主要用于滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、區(qū)域一體化和新農(nóng)村建設(shè)的客觀需求，部分用于改善落后地區(qū)的投資環(huán)境和發(fā)展能力。
二、空間管制要素
（一）邊界
為加強對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制，市縣土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當劃定以下建設(shè)用地邊界：
1、城鄉(xiāng)建設(shè)用規(guī)模邊界。按照規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積指標，劃定城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)用地邊界。
2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界。為適應(yīng)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的不確定性，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外劃定城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)規(guī)劃期內(nèi)可選擇布局的范圍邊界。擴展邊界與規(guī)模邊界可以重合。
3、禁止建設(shè)用地邊界。為保護自然資源、生態(tài)、環(huán)境、景觀等特殊需要，劃定規(guī)劃期內(nèi)需要禁止各項建設(shè)與土地開發(fā)的空間范圍邊界。禁止建設(shè)用地邊界必須在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外。
（二）區(qū)域
邊界劃定后，規(guī)劃范圍內(nèi)形成四個區(qū)域：
1、允許建設(shè)區(qū)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界所包含的范圍，是規(guī)劃期內(nèi)新增城鎮(zhèn)、工礦、村莊建設(shè)用地規(guī)劃選址的區(qū)域，也是規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標落實到空間上預(yù)期用地區(qū)。
2、限制建設(shè)區(qū)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外、擴展邊界以內(nèi)的范圍。在不突破規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模控制指標前提下，區(qū)內(nèi)土地可以用于規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)的布局調(diào)整；在特定條件下，區(qū)內(nèi)土地可作為本級行政轄區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的新建用地。
3、管制建設(shè)區(qū)。轄區(qū)范圍內(nèi)除允許建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)外的其他區(qū)域。
4、禁止建設(shè)區(qū)。禁止建設(shè)用地邊界所包含的空間范圍，是具有重要資源、生態(tài)、環(huán)境和歷史文化價值，必須禁止各類建設(shè)開發(fā)的區(qū)域。
有關(guān)空間管制要素和建設(shè)用地布局示意見附圖4。
三、劃定要求
市縣規(guī)劃應(yīng)劃定允許建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、管制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。其中，市級規(guī)劃應(yīng)劃定城鎮(zhèn)工礦的用規(guī)模邊界和擴展邊界；縣級規(guī)劃應(yīng)落實城、鎮(zhèn)、工礦建設(shè)用地規(guī)模邊界和擴展邊界；縣級規(guī)劃應(yīng)落實城、鎮(zhèn)、工礦建設(shè)用地規(guī)模邊界和擴展邊界，同時劃定村莊建設(shè)用地邊界。下級規(guī)劃應(yīng)落實上級規(guī)劃的空間布局要求，與上級規(guī)劃做好銜接。
（一）允許建設(shè)區(qū)與建設(shè)用地規(guī)模邊界
1、建設(shè)用地規(guī)模邊界按照有利發(fā)展、保護資源、保護環(huán)境的要求，在建設(shè)用地適宜性以及與其他相關(guān)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，根據(jù)各類建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜藙澏ā?/span>
2、允許建設(shè)區(qū)應(yīng)涵蓋規(guī)劃期內(nèi)將保留的現(xiàn)狀建設(shè)用地和規(guī)劃新增的建設(shè)用，劃分為城鎮(zhèn)、村莊、工礦等不同類型。
3、允許建設(shè)區(qū)布局應(yīng)開展多方案比選，優(yōu)先選擇有利于保護耕地、節(jié)約集約用地的方案，盡量利用存量建設(shè)用地和未利用地，少占農(nóng)用地特別是耕地。
（二）限制建設(shè)區(qū)與建設(shè)用地擴展邊界
1、限制建設(shè)區(qū)在建設(shè)用地規(guī)模邊界外，按照保護資源與環(huán)境優(yōu)先、有利于節(jié)約集約用地的要求劃定，嚴格避讓優(yōu)質(zhì)耕地和重要的生態(tài)環(huán)境用地。
2、限制建設(shè)區(qū)依托允許建設(shè)區(qū)劃定，劃分為城鎮(zhèn)、村莊、工礦等不同類型。
3、城、鎮(zhèn)、村、工礦等建設(shè)用地擴展邊界應(yīng)盡量采用主要河流、高速公路、鐵路、綠化帶、山體等具有明顯隔離作用的地物。
4、無原則性沖突時，建設(shè)用地擴展邊界可采用其他相關(guān)規(guī)劃的同類邊界。
（三）禁止/管制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)用地界
1、城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)用地擴展邊界外的土地一律劃入管制/禁止建設(shè)區(qū)。
2、自然保護區(qū)核心區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地、水源保護區(qū)的核心區(qū)、主要河湖的滯洪泄洪區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高危險地區(qū)等，劃入禁止建設(shè)區(qū)。
3、人口50萬以上城市建設(shè)用地擴展邊界向外2000米范圍、其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展邊界向外1000米范圍，原則上應(yīng)劃入管制建設(shè)區(qū)，確保城、鎮(zhèn)、村、工礦等用地合理隔離。
4、縣級以下規(guī)劃中，規(guī)劃期內(nèi)將要拆遷復(fù)墾的現(xiàn)狀建設(shè)用地劃入管制/禁止建設(shè)區(qū)。
四、成果檢驗
城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制要素落實到規(guī)劃圖后，圖上反映的城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)控制在規(guī)劃文本確定的相應(yīng)用地規(guī)模范圍內(nèi)，做到圖數(shù)一致。
（一）現(xiàn)狀建設(shè)用地檢驗。
圖上反映的合法的城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)用地現(xiàn)狀面積，應(yīng)與依法依規(guī)認定的規(guī)劃基數(shù)保持一致。
（二）允許建設(shè)區(qū)檢驗。
圖上反映的各類允許建設(shè)區(qū)的用地面積，應(yīng)不突破相應(yīng)類型建設(shè)用地的規(guī)?？刂浦笜?；圖上反映的各類允許建設(shè)區(qū)的面積與各類建設(shè)用地規(guī)劃基數(shù)的差額，應(yīng)不突破規(guī)劃期內(nèi)各類新增建設(shè)用地的控制規(guī)模。
（三）農(nóng)村居民點檢驗。
圖上反映的規(guī)劃農(nóng)村居民點用地區(qū)的面積=允許建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀農(nóng)村民民點用地面積+規(guī)劃新增農(nóng)村居民點用規(guī)模---整理復(fù)墾農(nóng)村居民點用地規(guī)模。
五、管制規(guī)則
（一）允許建設(shè)區(qū)
1、區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為城、鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)發(fā)展空間，具體土地利用安排應(yīng)與依法批準的相關(guān)規(guī)劃相銜接。
2、區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受規(guī)劃指標和年度計劃指標約束，應(yīng)統(tǒng)籌增量保障與存量挖潛，確保土地節(jié)約集約利用。
3、規(guī)劃實施過程中，在允許建設(shè)區(qū)面積不改變的前提下，其空間布局形態(tài)可調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地擴展邊界。
4、允許建設(shè)區(qū)邊界（規(guī)模邊界）的調(diào)整，須報規(guī)劃審批機關(guān)同級國土資源管理部門審查批準。
（二）限制建設(shè)區(qū)
1、區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點用按允許建設(shè)區(qū)的要求進行管理，區(qū)內(nèi)線性基礎(chǔ)設(shè)施用地和其他獨立建設(shè)用地按照管制建設(shè)區(qū)的要求進行管理。
2、在城鎮(zhèn)工礦（或農(nóng)村居民點）用地規(guī)?？刂浦笜艘呀?jīng)用完、且所有約束性指標沒有被突破的前提下，經(jīng)報規(guī)劃審批機關(guān)同級國土資源管理部門審查批準，區(qū)內(nèi)土地可安排用于實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（或農(nóng)村居民點縮并）的新增建設(shè)用地。
3、區(qū)內(nèi)新增城鎮(zhèn)工礦（或農(nóng)村居民點）用地受年度計劃指標約束，并與拆并建設(shè)用地規(guī)模掛鉤，實行“先拆后建”。
4、區(qū)內(nèi)建設(shè)占用的耕地，必須嚴格依靠轄區(qū)范圍內(nèi)的舊村莊拆并復(fù)坑墾補充。
5、規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地擴展邊界原則上不得調(diào)整。如需調(diào)整按規(guī)劃修改處理，嚴格論證，報規(guī)劃審批機關(guān)批準。
（三）管制建設(shè)區(qū)（縣、鄉(xiāng)級）
1、區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，是開展土地整理復(fù)墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域。
2、區(qū)內(nèi)新增建設(shè)用地受規(guī)劃指標和年度計劃指標雙重約束，禁止城、鎮(zhèn)、村新增建設(shè)，嚴格控制線性基礎(chǔ)設(shè)施和獨立建設(shè)新增用地。
3、規(guī)劃中已列明、且已安排用地布局的線性建設(shè)項目，符合規(guī)劃；規(guī)劃中未列明、或雖已列明但未安排用地布局的線性建設(shè)項目，須由規(guī)劃批準機關(guān)同級國土資源管理部門組織開展項目選址和用地的專家論證，論證通過后方可審批。
（四）禁止建設(shè)區(qū)
1、區(qū)內(nèi)土地的主導(dǎo)用途為生態(tài)與環(huán)境保護空間，嚴格禁止與主導(dǎo)功能不相符的建設(shè)與開發(fā)活動。
2、除法律法規(guī)另有規(guī)定外，規(guī)劃期內(nèi)禁止建設(shè)用地邊界不得調(diào)整。
3、區(qū)內(nèi)土地整理復(fù)墾開發(fā)與建設(shè)項目用地，須報規(guī)劃審批機關(guān)同級國土資源管理部門組織項目選址和用地的論證，從嚴把關(guān)。