關(guān)于加強(qiáng)基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察

工作的幾點(diǎn)思考

清徐縣國土資源局    李剛

近年來清徐縣以保護(hù)國土資源、保障經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展為使命，大力開展查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動、土地執(zhí)法百日行動、衛(wèi)星遙感土地執(zhí)法檢查等為主要內(nèi)容的違法用地綜合整治行動，并積極探索和施行國土資源執(zhí)法監(jiān)察長效機(jī)制，取得了一定的成效。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中小企業(yè)用地需求矛盾仍未真正解決；村級集體經(jīng)濟(jì)受利益驅(qū)動違法用地不斷出現(xiàn)；各類違法建設(shè)土地未批先建仍屢禁不止；千家用地，一家管地局面仍未改變，當(dāng)前國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的形勢仍然十分嚴(yán)峻。為此，我們組織對清徐縣的國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)行了集中調(diào)研。

一、當(dāng)前國土資源執(zhí)法監(jiān)察中存在的問題分析

（一）、全縣違法用地現(xiàn)象主要表現(xiàn)為“四多”：即違法用地?cái)?shù)量多、涉案主體類型多和違法性質(zhì)形式多歷史遺留問題多。

1、違法數(shù)量多。自2003年土地市場治理整頓以來，我縣每年查處的各類國土資源違法案件都在200件左右，違法用地面積在500畝至800畝之間，雖然每年都不斷加大巡查和案件查處力度，但違法案件數(shù)量仍居高不下。

2、涉案主體類型多。違法的主體主要有大中小企業(yè)、個(gè)體工商戶、村級集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人違法建房違法等。

3、違法性質(zhì)形式多。主要有未批先占、少批多占、非法出租、出法買賣、轉(zhuǎn)讓、破壞耕地、改變用途等。

4、歷史遺留問題多。主要是2008年以前各類違法行為查處、制止力度不夠，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的剛性需求過大，用地指標(biāo)有限，形成大量既成事實(shí)的違法用地，進(jìn)而給全縣執(zhí)法工作形成巨大壓力。

（二）、造成違法用地的主要原因體現(xiàn)在“三個(gè)矛盾”

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地的供需矛盾

清徐是太原地區(qū)民營、個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，由于受土地宏觀調(diào)控政策和土地資源的限制，用地指標(biāo)較為緊張。我縣每年可用于建設(shè)的用地指標(biāo)有限，有限的指標(biāo)被重點(diǎn)安排在重點(diǎn)項(xiàng)目工程、公共建設(shè)以及部分重點(diǎn)骨干企業(yè)，很難分配到中小企業(yè)及其他項(xiàng)目的建設(shè)，農(nóng)村村民建房十幾年來未安排用地指標(biāo)。兩個(gè)規(guī)劃的銜接錯(cuò)位以及受基本農(nóng)田保護(hù)的影響，用地空間有限。農(nóng)村村民建住宅因受建設(shè)規(guī)劃控制，中心村規(guī)劃過于超前，建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在脫節(jié)現(xiàn)象，用地指標(biāo)相對緊張，造成了未批先建。

臨時(shí)用地審批的范圍太窄，用地需求難以得到緩減。法律法規(guī)只對因建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要及從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)需要臨時(shí)用地作了相應(yīng)的規(guī)定，而沒有對中小企業(yè)需要臨時(shí)用地作出審批和管理的規(guī)定，這樣一來，大多數(shù)家庭作坊式企業(yè)受用地審批條件和資金實(shí)力限制無法進(jìn)工業(yè)區(qū)，加上臨時(shí)用地?zé)o法解決，由于生產(chǎn)需要造成亂搭亂建，呈無序建設(shè)狀況，使得基層職能部門管理的難度較大。

2、新農(nóng)村建設(shè)與利益驅(qū)動的矛盾

由于新農(nóng)村建設(shè)，村級換屆選舉后，村干部急功近利，受利益驅(qū)動，以非法出租土地作為村主要經(jīng)濟(jì)收益用于自身政績。由于用地報(bào)批手續(xù)繁瑣，過高的成本，小企業(yè)主們覺得不如來個(gè)租用土地未批先占，成本低、見效快，因此，要么利用自身的房前屋后土地，要么利用其他戶或村級土地搞建設(shè)。加上違法占地制止成本過大，及時(shí)性不夠，違法占地所承受的違法代價(jià)過低。

3、現(xiàn)行法律法規(guī)體制管理在執(zhí)法實(shí)踐中存在矛盾

（1）法律法規(guī)在管理土地實(shí)踐中缺乏強(qiáng)制性、有效性。第一、多年來，我國在土地管理方面制定了一系列的法律法規(guī)，新《土地管理法》實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，實(shí)施土地用途管制，但是賦予執(zhí)法監(jiān)察的手段不強(qiáng)。第二、國土資源部門在處理違法的震懾力不夠。國土資源部門沒有像林業(yè)部門那樣設(shè)立公安派出所，難以采取強(qiáng)有力的措施使抗法分子受到震懾。第三、調(diào)查取證手段不足，如果當(dāng)事人不配合，我們很難采取別的有效措施來督促當(dāng)事人接受調(diào)查，直接導(dǎo)致我們整個(gè)國土資源違法案件的查處工作難以繼續(xù)。第四、嚴(yán)重的是村級集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地的所有權(quán)人，自己不守法，沒有有效保護(hù)集體所有的土地，反而監(jiān)守自盜，大肆搞違法用地。

（2）土地管理的體制乏力，造成國土資源部門一家管地，多家用地。自國土資源部門實(shí)行省以下垂直管理以來，只是在人的問題上實(shí)行了垂直，而財(cái)和物仍然要依靠地方政府，而將基層國土所脫離了基層政府的管理，基層政府管地意識相比過去明顯淡化。

（三）、當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)察實(shí)踐中存在著“三個(gè)難”：即查處難、制止難、執(zhí)行難

1、查處難

我們現(xiàn)行法律只賦予了國土資源監(jiān)察人員對土地、礦產(chǎn)違法的制止權(quán)，沒有賦予土地、礦產(chǎn)管理的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不能采取及時(shí)手段對土地、礦產(chǎn)違法行為實(shí)施強(qiáng)制措施。如果當(dāng)事人不配合，我們沒有強(qiáng)制措施來督促當(dāng)事人接受調(diào)查，直接導(dǎo)致我們整個(gè)國土資源違法案件的查處工作受阻，而違法當(dāng)事人不能及時(shí)、有效地被打擊。在查處大要案時(shí)，國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員的人身安全經(jīng)常受到威脅。

2、制止難

暴力抗法致使執(zhí)法難。當(dāng)前國土資源執(zhí)法環(huán)境不斷惡化，暴力抗法的情況時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法人員在正常的巡查中發(fā)現(xiàn)違法行為、制止違法行為過程中不斷地遭到不明真相的群眾和當(dāng)事人的圍攻，執(zhí)法人員多人次受傷，執(zhí)法工具受損，使得一些違法行為在萌芽狀態(tài)未能得到有效制止。2009年-2010年，我縣就發(fā)生土地執(zhí)法時(shí)圍攻抗法事件10多次。象這樣事例還很多，嚴(yán)重影響執(zhí)法監(jiān)察人員的身心健康和正常開展工作。

執(zhí)法手段單一、缺少強(qiáng)制措施致使執(zhí)法難?，F(xiàn)行的土地、礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)未賦予國土資源行政主管部門的強(qiáng)制執(zhí)法手段，對于違法行為，即使國土資源行政主管部門做出了處罰決定，當(dāng)事人如不主動履行，國土資源行政主管部門只有申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。而法院處于復(fù)議期間和土地訴訟期間，一般不予強(qiáng)制執(zhí)行，這個(gè)期間大多是幾個(gè)月，更為嚴(yán)重的是，法院口頭通知我們，凡是涉及土地違法的沒收、強(qiáng)拆法院內(nèi)部有規(guī)定，不予受理。國土資源執(zhí)法行政主管部門面對這種違法行為往往束手無策，從一定程度上也助長了新的違法用地發(fā)生。

執(zhí)法力量相對薄弱。一方面內(nèi)部力量不強(qiáng)。上下級之間、部門之間及基層所之間力量整合還不到位，尚未形成有機(jī)聯(lián)系的整體，難以產(chǎn)生強(qiáng)大的合力，在與違法行為作斗爭中常常力不從心，疲憊不堪。另一方面外援力量不足。在案件的制止、查處及調(diào)查取證中，甚少取得基層政府、公安、紀(jì)檢、監(jiān)察等相關(guān)部門及新聞媒體等社會團(tuán)體的支持與配合，長期面臨“難執(zhí)法，執(zhí)法難，法難執(zhí)”問題。

3、執(zhí)行難

為遏制違法用地的勢頭，打擊非法占地等各類國土資源違法行為，我縣國土資源部門不斷加強(qiáng)執(zhí)法巡查和案件查處力度，每年的案件查處數(shù)不斷上升。2002年至2006年申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國土資源違法案件共計(jì)40余件，2006年以來，已整理可移送法院但法院不予受理的不下100件。每年我縣也要組織大規(guī)模的聯(lián)合集中強(qiáng)制執(zhí)行活動，但是由于時(shí)間、人員、經(jīng)費(fèi)等原因限制，對違法用地打擊的及時(shí)性要大打折扣。

二、加強(qiáng)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的幾點(diǎn)建議

（一）、強(qiáng)化國土資源聯(lián)合執(zhí)法的作用

1、依法明確部門職責(zé)，建立共同責(zé)任機(jī)制

依照有關(guān)法律法規(guī)賦予部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法定職能，進(jìn)一步明確國土、建設(shè)規(guī)劃、水利、交通、水利公安、安監(jiān)、工商等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在國土資源執(zhí)法中的具體職責(zé)，形成了齊抓共管的格局。

2、健全執(zhí)法巡查網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)一線執(zhí)法人員裝備。

為及時(shí)制止涉土違法行為，降低執(zhí)法難度，減少執(zhí)法成本，我們可按照“快受理、快制止、快查處”的要求，構(gòu)建以縣國土資源局為主體的三級巡查體系，提高快速反應(yīng)能力，切實(shí)維護(hù)良好管理秩序。這一點(diǎn)最為關(guān)鍵，現(xiàn)行執(zhí)法機(jī)制，一線執(zhí)法人員裝備最差，待遇最低、責(zé)任最大，這種責(zé)、權(quán)、利最大的不一致，導(dǎo)致基層執(zhí)法工作開展泛力。

3、加大執(zhí)法查處力度，變獨(dú)家查處為聯(lián)合執(zhí)法

為有效解決國土資源部門執(zhí)法力量弱、強(qiáng)制措施少、執(zhí)法功能不全的問題，可采取增加執(zhí)法力量、開展聯(lián)動執(zhí)法和嚴(yán)格責(zé)任追究等措施，加大土地執(zhí)法查處力度。整合執(zhí)法力量，縮減協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，綜合利用法律手段，使全縣的行政執(zhí)法力量聯(lián)合執(zhí)法。

(二)、建立相應(yīng)國土資源聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

1、建立聯(lián)合巡查制止機(jī)制

國土資源、建設(shè)規(guī)劃、發(fā)改、農(nóng)林、水利、交通等部門要始終堅(jiān)持“預(yù)防為主，預(yù)防與查處相結(jié)合”的執(zhí)法監(jiān)察工作方針，整合有限的執(zhí)法力量，全覆蓋、全方位、全天候加強(qiáng)動態(tài)執(zhí)法巡查，真正使違法用地早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止，把違法用地遏制在萌芽狀態(tài)。對國土資源聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察在實(shí)施巡查和查處違法案件等工作中，遇到當(dāng)事人暴力抗法或者其他違法行為報(bào)警時(shí)，110指揮中心應(yīng)優(yōu)先安排出警，協(xié)助國土資源部門執(zhí)法，按照《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》和《治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定依法進(jìn)行處罰。

2、建立聯(lián)合查處機(jī)制

為整合行政執(zhí)法資源，健全聯(lián)合執(zhí)法辦案機(jī)制，按照依法行政、高效行政要求，明確職責(zé)，強(qiáng)化管理，落實(shí)責(zé)任，建設(shè)規(guī)劃、國土資源、農(nóng)業(yè)林業(yè)等部門要按各自職責(zé)及時(shí)查處違法行為，涉及河道、公路等留地范圍的，水利、交通等相關(guān)部門依法應(yīng)先予處理。遇到重大復(fù)雜案件需要多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法的，由牽頭單位組織，相關(guān)部門和有關(guān)鎮(zhèn)（街道）予以配合。

國土、監(jiān)察、公安、檢察要建立聯(lián)合辦案制度，理順關(guān)系，形成合力，國土資源部門組織的涉及土地、礦產(chǎn)資源執(zhí)法檢查和對重大案件的查處時(shí)根據(jù)需要可以邀請公安、檢察、監(jiān)察、法院參與，堅(jiān)持查事查人相結(jié)合，充分發(fā)揮聯(lián)合辦案的威力和震懾力作用，確保重大土地違法案件責(zé)任追究、行政處罰“兩到位”。

國土資源部門對違反《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的行為及國家機(jī)關(guān)人員失職、瀆職行為涉嫌犯罪的，要及時(shí)將案件分別移送至公安、檢察機(jī)關(guān)，公安和檢察機(jī)關(guān)要按照有關(guān)法律法規(guī)及時(shí)進(jìn)行審查、立案，依法追究刑事責(zé)任。國土資源部門要積極協(xié)助公安和檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)將所移送案件處理情況書面通知國土資源部門。對國家機(jī)關(guān)工作人員失職、瀆職等尚未構(gòu)成犯罪的需追究責(zé)任的，國土資源部門應(yīng)將案件移交監(jiān)察機(jī)關(guān)追究責(zé)任，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)以書面形式將處理情況告知國土資源部門。對已處罰的國土資源違法案件，國土資源部門應(yīng)及時(shí)的申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)執(zhí)行到位。

(三)要賦予基層國土資源執(zhí)法部門先行拆除權(quán)

國土資源管理部門，作為土地管理法的第一執(zhí)行主體，責(zé)無旁貸地承擔(dān)維護(hù)土地市場秩序的第一責(zé)任。不管共同責(zé)任機(jī)制如何建立，不管政府如何支持，始終國土資源部門是各級政府的一個(gè)主要職能部門，牽頭部門、責(zé)任部門。在違法占地形成事實(shí)難以拆除、復(fù)墾，要按照有關(guān)規(guī)定對政府做出問責(zé)處理時(shí)，國土資源部門再怎么說已依法履職到位，都有是一句蒼白無言的解釋，在當(dāng)前這一體制下，國土資源工作人員既要保障發(fā)展，又要保護(hù)紅線，五加二、白加黑已成常態(tài)，流汗、流淚，一不小心又要流血。鑒于這一情況，要賦予基層國土資源執(zhí)法部門先行拆除權(quán)，加強(qiáng)基層執(zhí)支力量、提高基層執(zhí)法人員待遇、及時(shí)對違法占地行為給予快速打擊為最為有效之途徑。

上有千條線，下邊一根針，國土資源執(zhí)法的基礎(chǔ)、核心在基層，上級應(yīng)充分考慮加強(qiáng)基層執(zhí)法的有效辦法，行之以快，以有效遏制違法占地行為。