《行政復(fù)議法》第十七條規(guī)定了不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)的處理方式?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第四十八條規(guī)定了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的行政復(fù)議決定類型。駁回行政復(fù)議申請(qǐng)是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在《行政復(fù)議法》規(guī)定的維持、撤銷、變更、責(zé)令履行等類型的基礎(chǔ)上新增加的一種行政復(fù)議決定類型。不予受理與駁回行政復(fù)議申請(qǐng)兩種處理方式有著密切的聯(lián)系，也有較大的區(qū)別，更為重要的是，這兩種處理方式的可訴性已經(jīng)在實(shí)踐中產(chǎn)生的爭(zhēng)議。因此，對(duì)兩者進(jìn)行探討具有一定的實(shí)踐意義。下面筆者就兩者的區(qū)別及可訴性問(wèn)題作一簡(jiǎn)要剖析：

一、不予受理與駁回復(fù)議申請(qǐng)的區(qū)別與聯(lián)系

（一）階段不同。駁回復(fù)議申請(qǐng)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件后作出的決定；不予受理是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在受理案件前作出的決定。

（二）適用條件不同。駁回復(fù)議申請(qǐng)的適用條件是行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的理由不能成立；而不予受理決定的適用條件是行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件。

（三）對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利的影響不同。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人關(guān)于行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的理由不能成立時(shí)，駁回復(fù)議申請(qǐng)否定的是申請(qǐng)人的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)，而如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件，駁回復(fù)議申請(qǐng)否定的則是申請(qǐng)人的程序請(qǐng)求權(quán)；不予受理復(fù)議申請(qǐng)否定的只能是申請(qǐng)人的程序請(qǐng)求權(quán)。就否定申請(qǐng)人的程序請(qǐng)求權(quán)而言，駁回與不予受理復(fù)議申請(qǐng)實(shí)際上是一個(gè)結(jié)果的兩種表現(xiàn)形式，互為補(bǔ)充。

二、不予受理與駁回復(fù)議申請(qǐng)決定的可訴性分析

（一）復(fù)議機(jī)關(guān)的哪些復(fù)議決定或行為是可訴的

復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定或行為具有可訴性的有以下幾種：改變?cè)唧w行政行為的復(fù)議決定、復(fù)議機(jī)關(guān)不作為、不予受理決定、駁回復(fù)議申請(qǐng)的決定。但對(duì)不予受理決定以及駁回復(fù)議申請(qǐng)決定是否可訴存在一定的爭(zhēng)議。

（二）不予受理決定是否可訴

對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的不予受理決定是否可訴有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，屬于行政復(fù)議前置的不予受理決定可訴，即可以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起訴訟，非復(fù)議前置的不予受理決定不可訴，即不可以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起訴訟，而應(yīng)以作出具體行政行為的行政主體為被告。政府法制系統(tǒng)多持這一觀點(diǎn)。如國(guó)務(wù)院法制辦公室徐運(yùn)凱、史學(xué)成所著《行政復(fù)議法實(shí)務(wù)指導(dǎo)》即持這種觀點(diǎn)：“申請(qǐng)人不服行政復(fù)議機(jī)關(guān)不屬于復(fù)議前置的不予受理決定或者逾期不作出行政復(fù)議決定的，應(yīng)優(yōu)先選擇就原具體行政行為提起行政訴訟，盡量避免以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告”（見(jiàn)該書第217頁(yè)）。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，不管有無(wú)復(fù)議前置，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的不予受理決定均可以提起行政訴訟。法院及律師多持此觀點(diǎn)，而且在司法審判實(shí)踐中均是如此操作的。

持第一種觀點(diǎn)的基本理由是認(rèn)為“對(duì)不屬于復(fù)議前置的復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理或者逾期不作出復(fù)議決定并不對(duì)申請(qǐng)人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，也未影響申請(qǐng)人通過(guò)司法途徑尋求救濟(jì)”，而且以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，“可能會(huì)產(chǎn)生申請(qǐng)人的實(shí)體權(quán)利得不到有效救濟(jì)，而且浪費(fèi)行政、司法資源等諸多不利后果”（徐運(yùn)凱、史學(xué)成著：《行政復(fù)議法實(shí)務(wù)指導(dǎo)》，第217頁(yè)）。筆者認(rèn)為，上述理由是站不住腳的。其一，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為的合理性與合法性，法院原則上只審查具體行政行為的合法性，不審查合理性，在此情況下，如果非復(fù)議前置的不予受理決定不可訴，則實(shí)際剝奪了申請(qǐng)人對(duì)具體行政行為合理性不服而申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利。其二，在我國(guó)，大量的具體行政行為是非復(fù)議前置的，復(fù)議前置則是例外。如果非復(fù)議前置的不予受理決定不可訴，那么行政復(fù)議很可能形同虛設(shè)。因?yàn)?，大多?shù)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)也不愿意當(dāng)被告，在追責(zé)制度并不完善的情況下，不予受理可以擺脫當(dāng)被告的困境，復(fù)議機(jī)關(guān)會(huì)考慮“趨利避害”，一推了之。其三，法律并未規(guī)定非復(fù)議前置的不予受理決定不可訴。《行政復(fù)議法》第十九條規(guī)定了不服復(fù)議前置的不予受理決定應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起訴訟，對(duì)不服非復(fù)議前置不予受理決定應(yīng)如何確定被告并未作出明確規(guī)定。因此，不能反推出不服非復(fù)議前置不予受理決定不能以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十二條規(guī)定了對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的行為，當(dāng)事人有對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)選擇誰(shuí)為被告的權(quán)利。這里，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為并未進(jìn)行復(fù)議前置的不作為或非復(fù)議前置的不作為的區(qū)別。復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理復(fù)議申請(qǐng)的決定與復(fù)議機(jī)關(guān)不作為在本質(zhì)上類似。因此，在司法審判中，對(duì)不予受理決定以是否復(fù)議前置作為是否可以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告起訴的標(biāo)準(zhǔn)與法不符，與理不合。

（三）駁回復(fù)議申請(qǐng)決定是否可訴

駁回復(fù)議申請(qǐng)是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中新增加的一種行政復(fù)議決定類型。如前所述，駁回復(fù)議申請(qǐng)與不予受理決定有聯(lián)系，也有區(qū)別。雖然駁回復(fù)議申請(qǐng)是否可訴在司法審判實(shí)踐中已有裁判實(shí)例予以認(rèn)定（見(jiàn)袁裕來(lái)律師博客：http://yuanyulai./blog/yuanyulai/index.aspx?blogid=350941），但該裁定對(duì)駁回復(fù)議申請(qǐng)決定與不予受理決定、復(fù)議維持決定等并未加以區(qū)分，而且該裁定書的推理似值得商榷。筆者認(rèn)為，對(duì)駁回復(fù)議申請(qǐng)是否可訴應(yīng)從駁回復(fù)議申請(qǐng)的實(shí)際內(nèi)容來(lái)確定。對(duì)否定申請(qǐng)人程序上請(qǐng)求權(quán)的駁回復(fù)議申請(qǐng)決定，應(yīng)比照不予受理決定具有可訴性。但對(duì)否定申請(qǐng)人實(shí)體上請(qǐng)求權(quán)的駁回復(fù)議申請(qǐng)決定，是否具有可訴性應(yīng)判斷其與復(fù)議維持決定的關(guān)系后加以確定。復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定中僅有復(fù)議維持決定不可訴。如果駁回復(fù)議申請(qǐng)決定不可訴，該決定必須相當(dāng)于復(fù)議維持決定。在何種情況下，駁回復(fù)議申請(qǐng)決定相當(dāng)于復(fù)議維持決定？根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十條第一款之規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)人以行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)為由申請(qǐng)行政復(fù)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定駁回復(fù)議申請(qǐng)。這里，復(fù)議機(jī)關(guān)作出駁回復(fù)議申請(qǐng)的決定必須建立在對(duì)被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)進(jìn)行實(shí)體審查的基礎(chǔ)上。如果復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)無(wú)相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行履行法定職責(zé)的，則予以駁回，此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)的駁回決定就相當(dāng)于肯定了被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為是合法的，因而駁回決定就相當(dāng)于維持決定。同時(shí)，因?yàn)楸簧暾?qǐng)行政機(jī)關(guān)比作為復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)其是否履行法定職責(zé)掌握更全面更詳細(xì)的事實(shí)與證據(jù)。因此，由被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)作被告更為合適。如以復(fù)議機(jī)關(guān)為被，就會(huì)出現(xiàn)被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)置身度外，而復(fù)議機(jī)關(guān)竭力為之辯護(hù)的尷尬現(xiàn)象。即使申請(qǐng)人勝訴，也僅具有程序上的意義，申請(qǐng)人的實(shí)質(zhì)權(quán)利并不會(huì)得到保障，一切程序又要從頭再來(lái)，既浪費(fèi)了訴訟資源，對(duì)申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)也無(wú)實(shí)質(zhì)利好。綜上，筆者認(rèn)為，符合復(fù)議法實(shí)施條例第四十八條第一款第（一）項(xiàng)情形的駁回復(fù)議決定不可訴，符合復(fù)議法實(shí)施條例第四十八條第一款第（二）項(xiàng)情形的駁回復(fù)議決定可訴。