澤州縣工商局   申社成

 

 

　　《中華人民共和國食品安全法》賦予質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)管部門,分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，同時(shí)規(guī)定,對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量管理,遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。作為食品安全監(jiān)管部門之一的工商行政管理部門，如何既要依法履職又不越權(quán)越位地搞好監(jiān)管呢？筆者結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，就工商行政管理部門在食品安全監(jiān)管中的幾個(gè)法律問題談一些認(rèn)識(shí)。

　　一、關(guān)于對(duì)無證照食品生產(chǎn)經(jīng)營者的監(jiān)管

　　依據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)流通環(huán)節(jié)的食品經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)管，這其中既包括辦理了食品流通許可證和營業(yè)執(zhí)照的食品經(jīng)營者，也包括未辦理許可證和營業(yè)執(zhí)照而擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無證照食品經(jīng)營者。而對(duì)于無證照擅自從事食品生產(chǎn)、餐飲服務(wù)活動(dòng)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，工商部門是否應(yīng)當(dāng)監(jiān)管，又應(yīng)當(dāng)怎樣監(jiān)管，執(zhí)法人員則往往有不同的意見。第一種意見認(rèn)為，行政法規(guī)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條第一款第一項(xiàng)明確規(guī)定將“應(yīng)當(dāng)取得而未取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為”列為由工商部門查處，上述無證照擅自從事食品生產(chǎn)、餐飲服務(wù)活動(dòng)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者顯然屬于這個(gè)范疇，工商部門則應(yīng)當(dāng)監(jiān)管和查處。第二種意見認(rèn)為，《食品安全法》既然已將食品生產(chǎn)、餐飲服務(wù)活動(dòng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)分別賦予質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)部門，其職責(zé)范圍就應(yīng)當(dāng)既包括辦理相應(yīng)許可證以及辦理證照后的監(jiān)管，也包括對(duì)上述無證照食品生產(chǎn)經(jīng)營者的監(jiān)管。況且《食品安全法》第八十四條也明確規(guī)定：“違法本法規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)……由有關(guān)部門按照各自職責(zé)分工”進(jìn)行查處，工商部門按照職責(zé)分工，只能對(duì)食品流通環(huán)節(jié)的無證照經(jīng)營者進(jìn)行查處，不能對(duì)食品生產(chǎn)、餐飲服務(wù)活動(dòng)環(huán)節(jié)的無證照經(jīng)營者進(jìn)行查處。至于對(duì)第一種意見所陳述的理由，我們只要認(rèn)真分析一下《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條第二款“對(duì)無照經(jīng)營行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”的轉(zhuǎn)致規(guī)定，就可知其理由的不成立。筆者同意第二種意見。鑒于以上分析，筆者認(rèn)為，對(duì)于非流通環(huán)節(jié)無證照的食品生產(chǎn)經(jīng)營行為，工商部門不應(yīng)查處，如在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)應(yīng)移交相應(yīng)的監(jiān)管部門，而對(duì)于非流通環(huán)節(jié)的有證無照的食品生產(chǎn)經(jīng)營行為則應(yīng)依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定查處。

　　二、對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品如何監(jiān)管

　　《食品安全法》第二條第二款規(guī)定：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（以下簡稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。“而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三條則規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管部門是農(nóng)業(yè)主管部門。第二條則規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品是來自源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品、即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。盡管農(nóng)產(chǎn)品不同于食用農(nóng)產(chǎn)品，但從邏輯關(guān)系上看，后者顯然應(yīng)當(dāng)包含在前者之內(nèi)。由此可見，對(duì)流通環(huán)節(jié)銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營者工商部門不應(yīng)辦理食品流通許可證（因《食品安全法》沒有將食用農(nóng)產(chǎn)品納入行政許可范圍），對(duì)流通環(huán)節(jié)銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營行為主要應(yīng)由農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行監(jiān)管。而依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條、第五十二條、第三十三條之規(guī)定，工商部門應(yīng)當(dāng)只對(duì)流通環(huán)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品（包括食用農(nóng)產(chǎn)品）銷售企業(yè)銷售不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的行為予以監(jiān)管（責(zé)令改正、停止銷售，處于2000元以上10000元以下罰款）。至于食用農(nóng)產(chǎn)品的范圍界定，在目前法律沒有明確規(guī)定的情況下，我們可以參照商務(wù)部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點(diǎn)的通知》（商建發(fā)【2005】1號(hào)）中關(guān)于“食用農(nóng)產(chǎn)品范圍詮釋”的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。比如常見的水果、蔬菜、水產(chǎn)品、原糧等就在其范圍之內(nèi)。

　　三、“前店后坊（廠）”和“現(xiàn)做現(xiàn)賣”式食品經(jīng)營行為應(yīng)如何監(jiān)管

　　《食品安全法》第二十九條規(guī)定：“國家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度”。并同時(shí)規(guī)定：“取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)場所銷售其生產(chǎn)的食品，不需要取得食品流通的許可；取得餐飲服務(wù)許可的餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生產(chǎn)和流通的許可。”那么，對(duì)于“前店后坊”或“現(xiàn)做現(xiàn)賣”式經(jīng)營行為究竟應(yīng)辦哪種許可證呢？根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T4754-2002）第65大類對(duì)零售業(yè)的定義：“指百貨商店、品牌專賣店、售貨攤等要面向最終消費(fèi)者（如居民等）的銷售活動(dòng)”。并包括“同一地點(diǎn)，后面加工生產(chǎn)、前面銷售的店鋪（如前店后廠的面包房）。”再根據(jù)山西省人民政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的意見》（晉改辦發(fā)[2007]10號(hào)）：“省工商行政管理局負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)（包括前店后廠形式的企業(yè)）的監(jiān)管”的規(guī)定，可以認(rèn)定，對(duì)于“前店后坊（廠）”式的食品經(jīng)營者可由工商部門辦理食品流通許可證并進(jìn)行監(jiān)管。至于“現(xiàn)做現(xiàn)賣”式食品經(jīng)營者，我們可以先從“餐飲服務(wù)”的含義進(jìn)行分析?！妒称钒踩▽?shí)施條例》第六十二條對(duì)餐飲服務(wù)的含義是這樣規(guī)定的：“指通過即時(shí)制作加工、商業(yè)銷售和服務(wù)性勞動(dòng)等，向消費(fèi)者提供食品和消費(fèi)場所及設(shè)施的服務(wù)活動(dòng)。”由此可以看出，我們經(jīng)常所說的“現(xiàn)做現(xiàn)賣”，其實(shí)是法律所闡述的“即時(shí)制作加工”和“商業(yè)銷售和服務(wù)性勞動(dòng)”。從這個(gè)意義上講，“現(xiàn)做現(xiàn)賣”式食品經(jīng)營者按職責(zé)分工則應(yīng)由食品藥品監(jiān)管部門辦理許可證進(jìn)行監(jiān)管。然而在具體監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中，“前店后坊”和“現(xiàn)做現(xiàn)賣”這兩種形式和概念往往有交叉重合的問題，那么應(yīng)如何界別呢？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵點(diǎn)是應(yīng)關(guān)注其是否有“消費(fèi)場所及設(shè)施”。如果是既現(xiàn)場加工制作，現(xiàn)場銷售并提供消費(fèi)場所及設(shè)施，則屬于餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)由食品藥品監(jiān)管部門辦理許可證并監(jiān)管；如果僅僅是現(xiàn)場制作加工銷售，而沒有提供消費(fèi)場所及設(shè)施，則屬于流通環(huán)節(jié)應(yīng)由工商部門辦理許可證并監(jiān)管。