布坎南與公共選擇理論

詹姆斯·布坎南（1919-）美國經(jīng)濟學(xué)家

1986年獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎

布坎南1919年出生于美國田納西州，1948年在芝加哥大學(xué)獲哲學(xué)博士學(xué)位。1956年被聘為弗吉尼亞大學(xué)教授。1957年和1968年組織創(chuàng)建托馬斯·杰弗遜政治經(jīng)濟學(xué)社會哲學(xué)研究中心和公共選擇學(xué)會，為公共選擇理論的研究做了奠基性的工作。由于六十年代正是凱恩斯主義盛行的時期，他們與主流理論相悖的研究成果被校方批評為"強硬地堅持一種片面的觀點"，這種觀點是"19世紀的保守主義"。1968年布坎南被迫離開弗吉尼亞大學(xué)，兩個學(xué)會都自動解散。此后10年，公共選擇理論逐漸受到重視，1983年，布坎南來到弗吉尼亞的喬治。梅森大學(xué)繼續(xù)宣講公共選擇理論，現(xiàn)在，該大學(xué)被認為是公共選擇理論的大本營。1983年布坎南當(dāng)選為美國經(jīng)濟學(xué)會資深會員。

公共選擇理論是現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的最新分支之一，它又被叫做"新政治經(jīng)濟學(xué)"或"政治的經(jīng)濟學(xué)"，確切地說，它是經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)的交叉學(xué)科。用公共選擇理論之父布坎南的話來說："公共選擇是政治上的觀點，它從經(jīng)濟學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生"，"它是觀察政治制度的不同方法"。簡單地說，公共選擇理論就是應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)的理論假定和分析方法來研究非市場決策或公共決策(特別是政府決策)問題的一個新的研究領(lǐng)域。它的研究主題涉及國家理論、投票規(guī)則、投票者行為、政黨政治、官僚機構(gòu)等等。在"經(jīng)濟人"假定的前提之下，公共選擇理論重點分析導(dǎo)致政府失靈的原因，探討規(guī)范政府行為、提高政府效率的方法。

公共選擇是從經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)來研究政治問題。它所使用的經(jīng)濟學(xué)方法，按照布坎南的說法，可以歸結(jié)為三種，即方法論個人主義，經(jīng)濟學(xué)的交換范式和經(jīng)濟人假說。

在這一基礎(chǔ)上，布坎南將政府的模式歸納為三種完全不同的類型：分別是"慈善的專制者"、"擁有獨立利益的巨物"以及介于兩者之間的西方民主政府模式。

"慈善的專制者"專指那種以社會利益為自己利益，并把全民最大福利作為自己的政策目標(biāo)的政府，這是一個理想主義的假設(shè)模式。

被布坎南比喻為"擁有獨立利益的巨物"的政府則恰恰相反，指的是那種只追求自身利益的最大化，以滿定官員的生活和權(quán)力需求的政府。布坎南認為這是政府權(quán)力膨脹的一種極端形式，它存在于一些不發(fā)達國家的政權(quán)組織中。

布坎南推崇的是西方的民主政府模式。這是介于民主模式和巨物模式之間的模式。在這種模式下全體社會成員都通過選票的形式參與政治決策，而政府的決策取向直接受制于公共選擇這一一決定性的因素?，F(xiàn)代資本主義國家的政府大多采用這種模式。

布坎南在《公共選擇理論》(1972)一書中說過，公共選擇學(xué)派想要做的事情是，把40年來人們用來檢查市場經(jīng)濟缺陷和不足的方法，完全不變地用來研究國家(政府)和公共經(jīng)濟的一切部門并提供改進的措施。為了提出改進政府干預(yù)行為的措施，公共選擇學(xué)者首先對政府干預(yù)行為局限性或"政府失敗"的表現(xiàn)及原因進行了較具體深入的研究。在他們看來，這種局限性或失敗主要有如下四個方面：

1、公共決策失誤。失誤的原因是多方面的，如由于現(xiàn)有的各種決策體制(如直接民主制、代議民主制)或決策方式(投票規(guī)則)的缺陷而難以使最優(yōu)化政策或理想政策被通過或由于選民或政治家決策信息的不完全性以及投票人的"短見效應(yīng)"便一些成本巨大的、從長遠看弊大于利的政策被制定和實施。

2、政府?dāng)U張或政府成長。政府部門謀求內(nèi)部私利而非公共利益被稱為"內(nèi)部效應(yīng)"，這被認為是政府失敗的一個重要原因。政府?dāng)U張導(dǎo)致社會資源浪費，經(jīng)濟效益降低，資源配置低效，社會福利減少。這是政府失靈的主要表現(xiàn)之一。

3、官僚機構(gòu)的低效率。公共選擇理論家們分析了官僚機構(gòu)低效率的幾個基本原因：A、官僚機構(gòu)壟斷了公共物品的供給，缺乏競爭。官員們?yōu)樽陨砝娴男枰?，擴大或盲目增加多于社會需要的公共物品，擴大采購范圍，造成資源的浪費。B、政府官員追求規(guī)模最大化。與公司老板不同，政府官員的目標(biāo)并不是利潤的最大化，而是規(guī)模的最大化，以此增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力范圍，這勢必導(dǎo)致機構(gòu)臃腫，效率低下。C、對政府官員的監(jiān)督乏力。作為監(jiān)督者的公民和被監(jiān)督者的官員地位不對等，被監(jiān)督者完全可以利用自己的優(yōu)勢地位強制規(guī)定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不利于公共利益。

4、尋租。所謂尋租也就是"用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤"(繆勒語)。繆勒認為，官員們可以通過政府管制、關(guān)稅和進出口配額的發(fā)放以及在政府訂貨中進行尋租。有些公共選擇學(xué)者還注意到，政府及其官員在尋租過程中未必都是被動的角色，還可以充當(dāng)主動者，這就是所謂的"政治創(chuàng)租"和"抽租"問題。尋租活動是"政府失敗"的重要原因之一，因為它導(dǎo)致經(jīng)濟資源配置的扭曲。

既然政府的管制經(jīng)常導(dǎo)致政府失敗，那么取消政府管制的無政府狀態(tài)豈不就是最佳狀態(tài)。布坎南和公共選擇學(xué)派的另一創(chuàng)始人圖洛克都曾經(jīng)這么認為。布坎南在1975年的《自由的限度》一書中提到，"理想的社會是無政府的社會，在這樣的社會中，沒有任何人或者集團能夠強制他人"。但他們也清醒地認識到這是不現(xiàn)實的。因為在無政府狀態(tài)下，任何人都有完全的自由，每一個人都可能在做出有利于自己的行為時侵害他人的利益，對他人產(chǎn)生外部不經(jīng)濟，很可能造成霍布斯的一切人反對一切人的戰(zhàn)爭狀態(tài)。所以布坎南說："霍布斯無政府狀態(tài)的經(jīng)濟無論如何不會有效率"，這只是一種理想狀態(tài)而已。

既然無政府干預(yù)的狀態(tài)不可能成為現(xiàn)實，那么我們所能做的就是探討在政府干預(yù)存在的情況下，克服政府干預(yù)行為局限性、避免政府失敗、改善政府機構(gòu)工作效率的措施。公共選擇學(xué)派的經(jīng)濟學(xué)家提出了一系列措施。

1、進行憲制改革。布坎南和圖洛克在《同意的計算》中分析了立憲民主的邏輯基礎(chǔ)問題。他們認為，邏輯上的制憲者必然選擇多數(shù)統(tǒng)治的原則。因為，一致同意規(guī)則在公共領(lǐng)域里是不可能實現(xiàn)的。理論上，在民主制度下，任何個體都享有完全的自由投票權(quán)和否決權(quán)。但任何人如果能夠利用一致同意規(guī)則給予的一票否決權(quán)參與公共事物決議，政府在公共領(lǐng)域里必將一事無成。一致同意原則將會使政府完全失效，或者不得不向拒不合作者行賄，因此它的實行本身也是昂貴的，所以，多數(shù)統(tǒng)治原則必是切實可行的立憲基礎(chǔ)。

另外，布坎南的憲法經(jīng)濟學(xué)提出了立憲政治的基本假定。他認為，人有壞的一面，也有好的一面，但是"在設(shè)計政治制度及對憲法確定若干檢查和控制條款時，每個人必須被當(dāng)作一個無賴，他的所有行為除了追求私人利益外，別無其他目的"。這種原則不僅僅適用于普通人，而且適用于政府中的官員，正因為官員與普通人一樣是自私的，他們在公共領(lǐng)域里不受約束地掌握了權(quán)力，就必然會損公肥私。所以個人自由原則在市場領(lǐng)域可以導(dǎo)致共同富裕和繁榮，但在非市場領(lǐng)域即公共領(lǐng)域則必然導(dǎo)致搭便車盛行、尋租、賄賂等情況。所以，自由制度特別要注意加以防止的就是權(quán)利不受約束的情況，辦法就是 "以權(quán)利約束權(quán)利 "。

2、在政府機構(gòu)內(nèi)部形成競爭機制。打破壟斷是增強效率的途徑。只要打破公共物品生產(chǎn)的壟斷，通過競爭機制的建立，就可以消除政府行為的低效率。布坎南等人提出了建立這種競爭機制的一些設(shè)想。例如，可以設(shè)置兩個或兩個以上的機構(gòu)來提供相同的公共物品或服務(wù)，使這些機構(gòu)之間展開競爭而增進效率(城市供水系統(tǒng)、公交系統(tǒng)就可以采取這種辦法)。又如，可以把某些公共物品的生產(chǎn)承包給私人生產(chǎn)者(如美國的高速公路是由政府投資生產(chǎn)的公共物品，卻承包給私人建筑公司；中國成都的自來水供應(yīng)首次采取BOT方式)。還有，通過在不同的地區(qū)設(shè)立相同的機構(gòu)就同樣的產(chǎn)品供應(yīng)展開競爭等。

3、對政府的稅收和支出加以約束。政府活動的支出來自于稅收，如果不加限制，難以保證納稅人的錢能被節(jié)約地合理使用。所以，通過建立監(jiān)督條例使政府支出行為規(guī)范化是減少政府失靈損失的好辦法。

公共選擇學(xué)派的經(jīng)濟學(xué)家們站在西方市場經(jīng)濟實踐基礎(chǔ)上對政府的政治決策過程進行了很好的經(jīng)濟學(xué)分析，對政府機構(gòu)膨脹、效率低下等政治困境的原因及對策進行了探討，所以，大家普遍把公共選擇理論看作是一種用經(jīng)濟學(xué)的方法來研究非市場決策或政府政治決策行為及過程的"新政治經(jīng)濟學(xué)"。

作為當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)的最新流派之一，公共選擇理論把政治、制度的因素看作經(jīng)濟過程的內(nèi)生變量，把政府行為和制度因素納入經(jīng)濟學(xué)分析的框架之中，這就克服了傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)把國家、政府或政治因素當(dāng)作經(jīng)濟過程的一個外生變量而排斥在經(jīng)濟學(xué)體系之外的缺陷，較好地反映了當(dāng)代社會中政治與經(jīng)濟的關(guān)系，特別是政治對經(jīng)濟的巨大影響以及政治過程與經(jīng)濟過程的相互交織。

公共選擇理論為經(jīng)濟學(xué)開辟了前所未有的廣闊發(fā)展空間。如果說在該理論出現(xiàn)之前由哈耶克、繆爾達爾等人為經(jīng)濟學(xué)引入了人類關(guān)懷的偉大旗幟，那么在該理論出現(xiàn)之后，新一代經(jīng)濟學(xué)家開始運用經(jīng)濟分析的工具，向政治學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)等領(lǐng)域做出了意義遠大的深層掘進。正因為如此，瑞典皇家科學(xué)院在1986年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的授獎儀式中對公共選擇學(xué)派創(chuàng)始人布坎南評價說：布坎南將人們從互相交換獲益的觀念運用于政治決策領(lǐng)域，填補了傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的一個空白，因為傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)缺少一種獨立的政治決策理論。他領(lǐng)導(dǎo)的公共選擇學(xué)說的研究工作具有深遠的影響。