內容提要:本文在比較中國和新加坡園區(qū)體制的基礎上，分析了提高交易速度、提升載體質量以及保證服務水平等方面的體制原因，提出了改進中國開發(fā)區(qū)管理體制設計的政策建議。

關鍵詞:管理體制　　國際比較　　新加坡　　中國

　　中國園區(qū)始于80年代初期--深圳等4個特區(qū)的建設。1985年，國務院確定了14個沿海開放城市，并建立了14個國家級的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（ETDZ）。建立這些特區(qū)的主要目的是為了吸引外資并鼓勵出口。80年代末，國務院又批準設立了一批高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，目的在于通過利用國內的研究開發(fā)能力來發(fā)展我國的高科技企業(yè)。到目前為止，我國外經(jīng)貿部下設的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)共有47個，科技部批準的高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)共有53個。這些特區(qū)都位于我國的主要城市。90年代，省、市縣以及鄉(xiāng)政府建立了幾千家各類開發(fā)區(qū)，其中一部分非常成功，也有許多開發(fā)區(qū)的經(jīng)營狀況卻不盡如人意。對于經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)來說，其政策導向主要是：吸引世界經(jīng)濟中位居主導地位國家的主導產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)來華投資，主要包括美國、歐盟、日本以及其他一些發(fā)達國家中尋求特定的發(fā)展地域的跨國公司。為了吸引外商投資，工業(yè)園必須具備一定的地理優(yōu)勢。政府可以通過工業(yè)園為投資者提供公共產(chǎn)品。而80年代的發(fā)展過程恰好證明了這一點。在包括新加坡在內的發(fā)達國家，由于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市的擁擠、生活費用的提高以及房地產(chǎn)價格的上升等許多方面的問題，導致許多公司在國外尋求發(fā)展機會，包括到中國建立分支機構等。與此同時，新加坡已經(jīng)有能力承擔尖端產(chǎn)品的生產(chǎn)，并通過不斷提高園區(qū)的服務能力和容量來吸引外國大公司的研發(fā)部門和總部。這也是我國各級政府部門正在做的事情。

　　一、我國開發(fā)區(qū)與新加坡科技工業(yè)園的制度比較

　　蘇州工業(yè)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀可以從環(huán)境和制度方面解釋我國與新加坡在園區(qū)發(fā)展方面廣度和深度的不同。蘇州工業(yè)園區(qū)到現(xiàn)在已經(jīng)有7年的歷史。從開發(fā)商的角度看，蘇州工業(yè)園區(qū)是到目前為止發(fā)展狀況最好的園區(qū)。但是這個園區(qū)的發(fā)展過程卻生動地展現(xiàn)了我國與新加坡在園區(qū)發(fā)展方面的不同。

　　一是競爭程度不同。在中國，園區(qū)是一個典型的地方政府項目。幾千個有不同級別的政府組建的園區(qū)之間正在進行著激烈的競爭。以蘇州工業(yè)園為例，規(guī)劃在市區(qū)建立一個70平方公里的園區(qū)，以此來使這個地區(qū)實現(xiàn)工業(yè)化。從這個意義上講，這與裕廊地區(qū)的情形非常相似，因為裕廊地區(qū)的園區(qū)建設實際上也是由政府主管的。但與其不同的是，在蘇州還有很多其他的工業(yè)園區(qū)，而其中至少有3家：蘇州新加坡工業(yè)園，蘇州高新技術園區(qū)以及昆山經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（臺商投資為主的開發(fā)區(qū)），在進行著激烈的競爭。同時在鄰近的江蘇省、浙江省以及上海市同樣也有很多的園區(qū)，它們之間也在進行競爭。最大的競爭者來自上海。距離蘇州新加坡工業(yè)園最近的是蘇州高新技術園區(qū)，只有10公里的距離。這兩個工業(yè)園都有各自的主管領導，并同時從屬于蘇州市政府。盡管高新技術園區(qū)建立的時間比較長，但從資金和技術方面講，新加坡園卻更勝一籌。它們在市場上進行著激烈的競爭。這種競爭在中國很常見，但在新加坡卻不是這樣。

　　二是兩國管理機構的自主權不同。裕廊鎮(zhèn)管理局公司有很高的自主權，只要符合新加坡政府的工業(yè)政策，就有權吸引各種類型的投資者。但是在中國，情況就不一樣了。就投資項目的批準和許可證的頒發(fā)來看，中國的各級政府是根據(jù)單個項目的投資額來頒發(fā)投資項目的許可證的。投資額在1億美元以上的項目，需國務院批準；投資額在3000萬美元以上的項目，要由部委（國家計委和外經(jīng)貿部）批準；3000萬美元以下的項目，由省政府批準（包括國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)）；地區(qū)一級的項目可以在1000萬美元以下。盡管蘇州新加坡工業(yè)園享有中國國內最高的批準權限--1億美元，但仍然不能隨便批準單個項目，許多項目的審批還要得到中央政府的批準。對于其他一些事項，包括海關（中央或省）、資金以及外匯（中央或?。?、土地定額（中央）、勞動力流動（省以及城市）、特殊行業(yè)的許可（中央）等問題，也是如此。這將不可避免的增加信息傳遞的時間以及進行協(xié)調的過程。

　　三是兩個國家的園區(qū)主管部門的責任范圍不同。裕廊鎮(zhèn)管理局本質上是一個房地產(chǎn)開發(fā)商，而中國的園區(qū)管理機關卻是準政府。蘇州新加坡工業(yè)園的主管機構實際上是由蘇州市人民代表大會授權，由國務院相關部門認可的管理委員會。這個管理委員會有批準項目，批準城市規(guī)劃以及園區(qū)規(guī)劃的權力，同時能發(fā)放居民暫住證，管理貿易和市場，征稅，發(fā)放商業(yè)許可證等。它不僅是園區(qū)的開發(fā)者，同時也是園區(qū)的推廣者（招商）。委員會同時還提供警察、稅收、海關、社會保障、教育、計劃生育、全民體育運動，以及社區(qū)發(fā)展、勞工等多項公共服務，甚至還涉及到黨群工作和政治工作等。在中國有些地方的管理委員會甚至還有立法、執(zhí)法和司法功能等。因此，中國的園區(qū)管理機關實際上是一個地方政府，它的責任范圍實在是太大了。

　　四是兩國的開發(fā)模式不同。裕廊鎮(zhèn)管理局采用的是一種公司模式，它投資于土地和設施并通過其產(chǎn)品和服務的銷售來獲得收入。它們所要考慮的主要事項是土地的生產(chǎn)力，設施的使用率以及地產(chǎn)的銷售。然而在中國，園區(qū)的開發(fā)完全是由政府主導的。政府（園區(qū)管理委員會）參與了從規(guī)劃到建設基礎設施、征用土地、建設工業(yè)廠房設施、推銷工業(yè)設施以及獲得收入的全過程，更為重要的是，獲得稅收收入。因此，園區(qū)的設施和服務在某種程度上得到了政府的補貼，政府是真正的開發(fā)商。政府建立園區(qū)的主要目的是獲得稅收收入，保持當?shù)亟?jīng)濟的增長以及創(chuàng)造就業(yè)機會。

新加坡和中國在園區(qū)環(huán)境和制度方面比較表

　　蘇州工業(yè)園區(qū)實際上是將公司模式嵌入了政府模式中。開發(fā)商（新蘇開發(fā)公司）試圖以裕廊鎮(zhèn)管理局模式進行開發(fā)，但卻不能獲得稅收收入，收入進入了管理委員會的財政局。盡管從理論上講，委員會可以對開發(fā)商進行補貼，但卻會因此而增加協(xié)調的過程。如果我們將新加坡政府看作管理委員會，理解起來可能會更容易一些。裕廊鎮(zhèn)管理局作為法定機構主要從政府的財政以及國有銀行貸款獲得資金支持。裕廊鎮(zhèn)管理局所保留的大量廉價土地是土地法案出臺的結果。裕廊鎮(zhèn)管理局建立園區(qū)的主要目的不是為了獲取利潤，而是為了保持長期的壟斷地位，它可以通過逐漸賣掉其土地和房地產(chǎn)來實現(xiàn)賬目的平衡。與此同時，新加坡政府從進入園區(qū)的投資者手中獲得了大量的稅收收入，并能以此對裕廊鎮(zhèn)管理局提供補貼。如果我們以這種方式來進行園區(qū)的開發(fā)，這與中國國內的大部分園區(qū)開發(fā)模式非常相似。

　　五是兩國開發(fā)的范圍不同。裕廊鎮(zhèn)管理局只是進行工業(yè)土地和房地產(chǎn)的開發(fā)，這和一個真正的房地產(chǎn)開發(fā)商的開發(fā)范圍非常相似。在中國，園區(qū)的開發(fā)商不僅要進行工業(yè)土地和房地產(chǎn)的開發(fā)，同時還要進行市政能源項目的開發(fā)，例如發(fā)電廠、供暖廠、排污廠以及自來水廠等。有時，開發(fā)商還要負責通信設施以及有線電視設備的安裝，高速公路的建設，天然氣主管道的鋪設，居民區(qū)的開發(fā)，學校的建設以及公共設施的建設等。責任的廣泛是市政府的一個典型特征，這將不可避免地帶來成本。這種模式不能被擴展到市場化的行業(yè)和設施，因為在激烈的競爭下，承擔過多的責任將會使競爭者處于不利的地位。大量的成本只能從吸引外資的稅收收入中獲得。

　　二、對我國園區(qū)發(fā)展的建議

　　--增強園區(qū)的獨立性

　　園區(qū)所從事的基本上是競爭性的活動。在一個區(qū)域競爭和全球競爭都很激烈的環(huán)境中，商業(yè)活動的交易速度至關重要。在像中國這樣的大國中，中央政府離一線業(yè)務的操作非常遠。為了避免對整個管理構架進行全面調整，中央政府可以將權力下放，這是解決問題的一個很好的方法。管理層的權力下放之后，工業(yè)園的開發(fā)就能夠作為一個地方項目進行運作，這是現(xiàn)行中國組織法4級政府機構下，反映園區(qū)地方特性的要求。歷史經(jīng)驗證明，部分權力下放后，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（ETDZs）和高新技術開發(fā)區(qū)可以建立和發(fā)展，這直接促進了過去十幾年園區(qū)的快速發(fā)展。與新加坡相比，中國園區(qū)的交易速度還是較慢。在中國這樣單一制的國家，進一步解除管制是非常必要的，它能夠大大減少由于溝通和協(xié)調所帶來的信息傳遞過程。

　　--減少園區(qū)的責任范圍

　　工業(yè)園從事的是商業(yè)活動。在中國園區(qū)發(fā)展的早期，由于基礎設施和社會公共設施不完備，園區(qū)成為進行城鎮(zhèn)化的工具?，F(xiàn)在，許多園區(qū)的發(fā)展已經(jīng)十分成熟，或者已經(jīng)進入了一個新的發(fā)展時期，因此，有必要對園區(qū)進行改革。過多的社會責任使園區(qū)管理者不能集中精力進行園區(qū)的開發(fā)并提供相關的專業(yè)化服務，相應減少工業(yè)園的責任能使工業(yè)園的管理者變得更加專業(yè)化，積累更多的專業(yè)知識，并能更加適應快速多變的商業(yè)環(huán)境。許多責任可以移交給政府部門或者由社會力量來解決。

　　--調整競爭格局

　　中國的許多園區(qū)都處于惡性競爭的環(huán)境下，這種情況非常有害。競爭不僅存在于國際、國內和區(qū)域之間，在同一城市內也存在。沒有人會明白為什么在北京、上海這樣的大城市里，會有幾十個園區(qū)在同時爭取相同的投資。過度的競爭減小了經(jīng)濟規(guī)模，削弱園區(qū)的創(chuàng)新能力，人為降低土地以及其他設施的價格，浪費土地資源，并降低基礎設施的質量。解決上述問題的一個辦法是調整和限制園區(qū)的數(shù)量，另一個辦法是在一定的區(qū)域內進行園區(qū)的產(chǎn)業(yè)重組，將幾個園區(qū)合并成一個。

　　--鼓勵商業(yè)發(fā)展模式

　　在園區(qū)發(fā)展的早期，由政府主導的發(fā)展模式是較為合理的選擇。因為市場不完善，導致政府提供園區(qū)這一公共產(chǎn)品。然而在經(jīng)過了20年的發(fā)展之后，商業(yè)發(fā)展模式應該逐漸在更廣泛的領域采用。在這種模式下，開發(fā)商的行為更容易受到利益的影響。就提供服務而言，商業(yè)模式比政府模式更加以商業(yè)目標為導向。即使是在由政府補貼的情況下，商業(yè)模式也仍然以利潤為目標。同時，商業(yè)模式能使園區(qū)開發(fā)商更加充分的利用金融市場，如發(fā)行股票和債券等，減少對政府的依賴，并更容易與其競爭對手建立合資企業(yè)。這樣，通過兼并和收購，開發(fā)商可以在園區(qū)行業(yè)內建立更好的工業(yè)組織結構。

　　--學習新加坡經(jīng)驗，采取園區(qū)市場推廣的高層安排

　　作為一個產(chǎn)業(yè)政策工具，園區(qū)對政府的經(jīng)濟發(fā)展目標做出了很大的貢獻。在中國目前的市場經(jīng)濟中，園區(qū)的管理者更傾向于將土地賣給出高價的購買者，并且盡可能多地出售土地。然而，中國的土地資源實際上十分匱乏?？焖俚某擎?zhèn)化將導致土地的大面積減少。對于一個有13億人口的大國來說，這種狀況如果持續(xù)下去，將會對國家安全造成很大的威脅。而要通過自由貿易進口食物來養(yǎng)活這么多的人口，是一件非常困難的事。新加坡經(jīng)濟發(fā)展局的統(tǒng)一招商模式，有其合理意義。

　　--應鼓勵高新技術開發(fā)區(qū)以市場方法進行目標產(chǎn)業(yè)的招商

　　新加坡的方法是建立科技園，科技中心以及一些特定的工業(yè)區(qū)，如硬盤生產(chǎn)區(qū)等。從目前來看，這種方法比較成功。由政府來選擇某一行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)非常困難，也充滿了風險，尤其是在高新技術領域。新加坡政府部門機構設置扁平，非常接近市場。但總的來說，在產(chǎn)業(yè)選擇方法上，園區(qū)的管理機構及其上級主管部門不能承受大范圍的試錯方式，尤其是當這個行業(yè)處于經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)的時候。園區(qū)更適合于一些引資活動。對支柱產(chǎn)業(yè)的培育是一種完全不同的做法。在這方面，高新技術開發(fā)區(qū)發(fā)揮了服務機構的作用，正如新加坡在90年代初所做的那樣，政府將國外投資者產(chǎn)業(yè)的培育放在園區(qū)，而將國內支柱產(chǎn)業(yè)的培育留給了市場。由于擁有比較豐富的研發(fā)資源和教育基礎，中國完全有能力做到這一點。

　　--中央政府和地方政府的作用應該重新定位

　　在建立政府和企業(yè)伙伴關系方面，地方政府更加具有優(yōu)勢。園區(qū)作為執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的工具和生產(chǎn)交易的集中地，現(xiàn)在正在經(jīng)歷兩個層面的重組，一方面是全球價值鏈的垂直一體化，另一方面是水平方向的管理分權。在建立基礎性市場制度和親商政策方面，中央政府效率更高；而在利用園區(qū)培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)群方面，地方政府能夠更好地發(fā)揮作用。

作者：“北京高新技術產(chǎn)業(yè)政策實施效果評價研究”課題組 本報告執(zhí)筆：鮑克