從我國城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化原因之復(fù)雜看大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

liuyun_new 2011-03-14

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從我國城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化原因之復(fù)雜看大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展 2010-06-11 09:00:21

[摘要]我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化是由多種因素造成，這包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化未能有效帶動就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化，城鄉(xiāng)隔離的政策和管理體制阻礙人口向城鎮(zhèn)集中，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)發(fā)展政策抑制城鎮(zhèn)化進程等。比較來看，大城市的土地產(chǎn)出效率、資本產(chǎn)出效率、勞動生產(chǎn)率等都高于中小城市，文教衛(wèi)生等各項社會成本的人均支出都明顯低于中小城市。而且，隨著科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，大城市的環(huán)境效益未來也將明顯改善。因而，發(fā)展大城市是城市化關(guān)鍵。

（中經(jīng)評論·北京）改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化是由多種因素造成的。包括以下方面：

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化未能有效帶動就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化

城鎮(zhèn)化率主要隨著就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化而變動。改革開放以來，我國工業(yè)化導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷向非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，但與同期就業(yè)結(jié)構(gòu)的偏差依然較大。1991年到 2008年，我國第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)均保持了8%以上的同比增速，而同期城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)增長率僅維持在平均3%左右的水平。

之所以造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差的局面，一是過度重視工業(yè)發(fā)展，而導(dǎo)致吸納就業(yè)能力較強的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。改革開放以后，我國作為城鎮(zhèn)化后續(xù)動力的第三產(chǎn)業(yè)依然發(fā)展緩慢，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。由于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)發(fā)育不良、功能不全，對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力不強。二是以重化工業(yè)為代表的資本密集型工業(yè)比重居高不下。改革開放后，我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略打破了之前以重工業(yè)為重點的計劃經(jīng)濟模式，工業(yè)化開始了輕工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的“補課”，具有比較優(yōu)勢的勞動密集型經(jīng)濟得到了較快的發(fā)展，但同時，受市場需求引導(dǎo)、歷史積累條件和體制機制等因素影響，以重化工業(yè)為代表的資本密集型產(chǎn)業(yè)仍然獲得了較大的發(fā)展，產(chǎn)值總量和在國民經(jīng)濟中的比重居高不下，并且近年來再次呈現(xiàn)了持續(xù)較快增長的態(tài)勢。三是產(chǎn)業(yè)分工層次較低導(dǎo)致勞動者收入提高緩慢，使流動人口難以達(dá)到城鎮(zhèn)化的最低門檻。作為世界產(chǎn)業(yè)體系的一個節(jié)點，任何一國工人的工資不僅取決于他所在的產(chǎn)業(yè)在本國產(chǎn)業(yè)體系中的位置，更取決于在世界產(chǎn)業(yè)體系中的位置，由于中國多數(shù)產(chǎn)業(yè)仍然處于世界產(chǎn)業(yè)分工體系的中下游環(huán)節(jié)，價值分配份額相對較少，不能有效支撐相應(yīng)勞動者報酬的較快提升，相對低廉的工資使較多的勞動者難以承受較高的城鎮(zhèn)物價水平和生活成本，從而限制了流動人口向城鎮(zhèn)的集中。

城鄉(xiāng)隔離的政策和管理體制阻礙了人口向城鎮(zhèn)集中

長期以來，我國實行了城鄉(xiāng)分割的管理體制和一系列與之配套的管理政策，改革開放后，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的一些制度障礙逐漸得以放松和取消。然而，三十幾年城鄉(xiāng)隔離政策的慣性效應(yīng)依然制約著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的同步發(fā)展。一是城鄉(xiāng)分離和地域性差別的戶籍制度、勞動就業(yè)和福利保障制度依然存在，對農(nóng)民進城尤其是進入大城市起到直接的阻礙作用。在這種體制下，不同地區(qū)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民享有不同的福利保障等特權(quán)，而農(nóng)民不僅不能分享國家的許多福利保障待遇，農(nóng)民進城意味著政府財政負(fù)擔(dān)的加重和市民平均福利“蛋糕”的縮小，因此多數(shù)地方的政府通過嚴(yán)格的戶籍制度將農(nóng)民阻止在城門外，持續(xù)推行“就地消化”方針，以減輕自身的財政負(fù)擔(dān)，并維持市民對城市文明的壟斷特權(quán)。二是資金等生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的過度輸出，破壞了農(nóng)村自身正常的積累機制，削弱了農(nóng)村進一步發(fā)展的基礎(chǔ)，阻礙了農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展或農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。三是城鄉(xiāng)間差別化的人口政策，一定程度抵消了城鄉(xiāng)人口的相對變化。由于在農(nóng)村比在城鎮(zhèn)執(zhí)行更為松動的計劃生育政策，農(nóng)村人口出生率要大大高于城鎮(zhèn)，政府所采取的一些積極轉(zhuǎn)移政策，往往被農(nóng)村的高出生率所抵消。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)發(fā)展政策抑制了城鎮(zhèn)化進程

長期以來，害怕“大城市病”（交通擁堵、社會治安惡化、貧民窟、能源緊張和環(huán)境污染等問題）成為控制大城市規(guī)模、限制農(nóng)民進城的一個重要理由。改革開放以來，針對城鎮(zhèn)體系的發(fā)展，我國實施了嚴(yán)格控制大城市的城鎮(zhèn)化方針，而把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的重點，一定程度上抑制了城鎮(zhèn)化的正常發(fā)展。1978年的全國城市工作會議提出“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”。1980年在全國城市規(guī)劃工作會議上又提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”。到1989年，全國人大通過的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》中，則明確地把這種思想概括為城鎮(zhèn)化的方針，即“國家實行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”。近年來，傳統(tǒng)的“抑城鎮(zhèn)化”政策盡管有所放松，但仍然沒有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。實際上，大城市的經(jīng)濟規(guī)模大，產(chǎn)業(yè)門類多，規(guī)模經(jīng) 濟效應(yīng)顯著，輻射帶動作用強，科學(xué)地發(fā)展和管理大城市，可取得很好的經(jīng)濟和社會效益。各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)都表明，大城市的土地產(chǎn)出效率、資本產(chǎn)出效率、勞動生產(chǎn) 率等都高于中小城市，文教衛(wèi)生等各項社會成本的人均支出都明顯低于中小城市。而且隨著科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，大城市的環(huán)境效益未來也將明顯改善。解決 “大城市病”的關(guān)鍵不在于限制城市的規(guī)模，而在于改善城市管理水平、優(yōu)化城市的職能結(jié)構(gòu)。

不健全的城鎮(zhèn)建設(shè)投資體系制約了城鎮(zhèn)軟硬環(huán)境的改善

城鎮(zhèn)建設(shè)投資是改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件和推動城鎮(zhèn)發(fā)展的重要前提，從整體看，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展，很多城鎮(zhèn)的基礎(chǔ) 設(shè)施仍呈現(xiàn)短缺的狀態(tài)。但是在總體不足的背景下，由于我國仍處于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌時期，以政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)建設(shè)投資體系導(dǎo)致了城鎮(zhèn)建設(shè)投資與工業(yè)化的不協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，國家和國有企業(yè)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍然處于絕對壟斷地位，巨大的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求與有限的財政資金的矛盾日漸突出，而同時，非國有經(jīng)濟特別是私營經(jīng)濟參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施受到許多限制，在有些領(lǐng)域甚至還存在禁區(qū)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資渠道單一，造成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施仍然不足。另一方面，受體制機制影響，諸多地區(qū)又存在城鎮(zhèn)化的過度投資和結(jié)構(gòu)性失衡的問題。諸多地區(qū)把推進城鎮(zhèn)化片面地等同于城鎮(zhèn)建設(shè)，超越發(fā)展階段和實際需要，熱衷于形象工程、政績工程。這類投資多數(shù)來自財政性資金和銀行信貸，一方面直接擠壓了其他公共財政支出，另一方面也往往給財政背上沉重的還貸包袱，在浪費寶貴財政資源的同時，也變相地抬高了農(nóng)民進城的成本，甚至變相轉(zhuǎn)嫁為農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（中國經(jīng)濟導(dǎo)報，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所，付保宗）　　

作者：付保宗