“中國(guó)奇跡”的“拆遷紅利”

《管子》中說(shuō)：“地者，政之本也。”《禮記》也指出，“有地斯有財(cái)”。這些中國(guó)古訓(xùn)，都在講一個(gè)簡(jiǎn)單的道理，那就是，政府控制土地，經(jīng)營(yíng)土地，是十分重要的。

改革開放之后，政府很重視“土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)問題”。其中，最重要的邏輯起點(diǎn)，就是1982年《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。隨后，在1991年，又頒布了《拆遷管理?xiàng)l例》，至今也已經(jīng)快20年了。

平心而論，這是“中國(guó)奇跡”走向輝煌的20年，有人從拆遷的角度，把它解讀為“中國(guó)奇跡”的“拆遷紅利”，很形象，很有趣，也是恰如其分的。

當(dāng)我們看到20年來(lái)迅猛發(fā)展、煥然一新乃至賞心悅目的許多中國(guó)城市，還有多數(shù)人大大改善的居住條件，你能說(shuō)這種區(qū)域空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨變，沒有這個(gè)“拆遷條例”的貢獻(xiàn)嗎？正是這種來(lái)自于國(guó)家和政府的強(qiáng)大約束力，才使得中國(guó)的“大拆大建”能夠擺脫“印度式低效率民主”的羈絆。正是因?yàn)橹袊?guó)建設(shè)了一流的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)了功能完善的城市，才牢牢地把握住了全球化帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇，吸引了各種投資，帶來(lái)了諸多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)會(huì)。

在發(fā)展中國(guó)家，特別是與我國(guó)文化同源的東亞國(guó)家，從日本、韓國(guó)、新加坡、臺(tái)灣這四小龍，到東南亞的四小虎，都是如此。一位在日本從事經(jīng)濟(jì)研究工作已經(jīng)20年的朋友說(shuō)： “由強(qiáng)政府推動(dòng)的投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，最終似乎都難逃‘泡沫經(jīng)濟(jì)’這一‘劫’！”日本、韓國(guó)和東南亞金融危機(jī)，都是如此。筆者2005年赴日考察時(shí)，親眼所見的上世紀(jì)90年代中期，日本橫濱填海造地，因土地成本太高，至今仍然難以消化，經(jīng)濟(jì)從此一蹶不振。但有趣的是，不少日本老百姓都說(shuō)，其實(shí)泡沫破滅后，物價(jià)下來(lái)了，日子反而好過了。

以上所分析的，恐怕就是“拆遷經(jīng)濟(jì)”的大道理。“拆遷經(jīng)濟(jì)”，從本質(zhì)上說(shuō)，是工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期基礎(chǔ)設(shè)施和城市房地產(chǎn)發(fā)展的一個(gè)組成部分。基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資越多，“拆遷經(jīng)濟(jì)”就越發(fā)展。而且，“拆遷經(jīng)濟(jì)”會(huì)對(duì)投資產(chǎn)生重要的反作用。“拆”得越快，“拆”得越及時(shí)，就越能趕得上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮周期，籌集到各種借款，吸引到各種投資，獲得“暴利”。這也就是為什么這幾年，一些地方政府強(qiáng)力推動(dòng)，幕后主使，甚至不惜“暴力”進(jìn)行拆遷。

從經(jīng)濟(jì)的角度，中國(guó)的拆遷模式無(wú)疑是大大提高了效率，加快了城市化步伐。但怕的有三點(diǎn)；一是政府財(cái)政過度依賴土地出讓金，為求政績(jī)與開發(fā)商聯(lián)手，抬高地價(jià)房?jī)r(jià)，制造出嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫。二是抬高城市化的成本，形成產(chǎn)業(yè)空心化。大拆大建模式經(jīng)濟(jì)代價(jià)很高，浪費(fèi)嚴(yán)重，而最終都會(huì)作為固定成本轉(zhuǎn)嫁給產(chǎn)業(yè)。顯然，這不利于城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也不利于提高城市的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。三是違背城市發(fā)展的客觀規(guī)律，見物不見人。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展講求集聚效應(yīng)，特別是中心城區(qū)的人口密度不宜過低。但現(xiàn)在許多拆遷改造的思路，都是把人口分散到遠(yuǎn)郊區(qū)去。還有些“形象工程”，“演”的就是沒有市民的“空城計(jì)”。

“以暴治暴“的維權(quán)困局

近幾年來(lái)，從“史上最牛的釘子戶”，到“唐福珍們的壯烈自焚”，再到最近出現(xiàn)的百姓“以暴治暴”的“自制土炮維權(quán)”，諸多因拆遷引起的惡性事件層出不窮，集中爆發(fā)，耐人尋味。

究其原因，首先，近幾年是中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市房地產(chǎn)開發(fā)投資力度最大的年份，特別是大中城市房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)了爆炸式上漲，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始步入以城市化帶動(dòng)工業(yè)化的新階段，中產(chǎn)階級(jí)興起，土地價(jià)值被再發(fā)現(xiàn)，土地出讓金成為了地方政府的主要財(cái)源，土地真正成為了財(cái)富之母。隨之而來(lái)的糾紛自然也會(huì)增多。

其次，中國(guó)土地增值的利益分配長(zhǎng)期不合理。去年曝光的某市一項(xiàng)土地征收資料表明，所得增值收益的分配結(jié)果是：政府為56.97%，開發(fā)商為37.79%，村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶為5.24%，這種分配格局當(dāng)然是一種嚴(yán)重失衡。在這種不平衡的利益結(jié)構(gòu)之下，沖突甚至極端沖突，或者都不那么難以理解了。

最后，是百姓維權(quán)意識(shí)覺醒。以“唐福珍自焚事件”為導(dǎo)火索，2009年12月15日，北京大學(xué)5學(xué)者就拆遷條例上書全國(guó)人大。2010年1 月 29 日，國(guó)務(wù)院法制辦在其官方網(wǎng)站全文公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例 ( 征求意見稿 )》。隨后，國(guó)務(wù)院法制辦收到的相關(guān)意見和建議達(dá) 6.5 萬(wàn)多條。洶涌的民意背后是對(duì)扭曲的利益格局進(jìn)行重構(gòu)的渴求。

毫無(wú)疑問，公民、房地產(chǎn)開發(fā)商和政府三方博弈，以平等對(duì)話協(xié)商為基礎(chǔ)，來(lái)確定各自的權(quán)利和義務(wù)，是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)。

我們需要一個(gè)現(xiàn)代化的、土地制度的“股份制”

作為基本經(jīng)濟(jì)制度，土地制度改革和企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革一樣重要。正是有了企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，有了股份制，我們才建立了一個(gè)與國(guó)際接軌的、現(xiàn)代化的企業(yè)制度，帶動(dòng)了中國(guó)工業(yè)化迅速和成功地發(fā)展。而與此同時(shí)，為什么中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于工業(yè)化進(jìn)程？為什么城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)遲遲難以從根本上破解？為什么大中小城市和城鄉(xiāng)之間的人口難以形成一種良性流動(dòng)格局？為什么拆遷經(jīng)濟(jì)的規(guī)模如此之大？這恐怕在很大程度上與土地產(chǎn)權(quán)制度改革滯后有關(guān)。

一種好的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，不在于它是公有還是私有，而在于它能否給人們一種安定感、安全感和對(duì)未來(lái)的良好預(yù)期，進(jìn)而為人們創(chuàng)造財(cái)富提供最強(qiáng)大的動(dòng)力。拆遷經(jīng)濟(jì)的“走火入魔”，在很大程度上是與“土地歸國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的籠統(tǒng)規(guī)定密切相關(guān)的。這使得各級(jí)政府組織都可以以國(guó)家的名義，打著公共利益的旗號(hào)，來(lái)侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。而私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和法律活動(dòng)的核心，事關(guān)生存的質(zhì)量和生活的改善。所以，當(dāng)務(wù)之急，是要還權(quán)于民。我們需要一個(gè)現(xiàn)代化的、土地制度的“股份制”！

如果從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，那就要反思“政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的模式本身是否需要調(diào)整？要反思政府是為“誰(shuí)”服務(wù)的？當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，一些地方政府過于強(qiáng)勢(shì)和功利，政績(jī)觀畸形，尋租腐敗屢禁不止，政府有被社會(huì)和輿論“妖魔化”的危險(xiǎn)。與此同時(shí)，公共產(chǎn)品短缺，公益政府缺位，社會(huì)問題“一籮筐”。因此，要讓地方政府的職能通過重新設(shè)計(jì)，逐步歸位。19世紀(jì)末期的美國(guó)，在快速城市化時(shí)期，曾經(jīng)有一場(chǎng)轟轟烈烈的城市管理改革運(yùn)動(dòng)，效仿公司的“城市經(jīng)理制”成為了地方政府改革的方向。其中的一些成功經(jīng)驗(yàn)，頗值得我們借鑒。

解決地方政府的財(cái)源是改革與轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要前提條件。這些年來(lái)，土地財(cái)政問題早已成為眾矢之的。2009年全國(guó)財(cái)政收入不足68477億元，而全國(guó)土地出讓收入約達(dá)14239億元，所占比重達(dá)21%。而在一些城市，年土地出讓收益甚至占到了財(cái)政收入的五六成之多。因此，通過稅制改革增加地方財(cái)政稅源，擴(kuò)大地方公債發(fā)行，包括加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，培育新興支柱產(chǎn)業(yè)，尤顯重要！(作者為中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授)