關(guān)鍵詞：城建投資   項(xiàng)目管理   問題及建議

一、城市建設(shè)投資項(xiàng)目管理中的問題

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和投資環(huán)境的改善，城市建設(shè)也步入了快速發(fā)展的軌道，城市公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模越來越大，從根本上改變了城市的環(huán)境面貌，增強(qiáng)了城市的綜合實(shí)力，促進(jìn)了社會進(jìn)步，也使老百姓感受到了實(shí)實(shí)在在的變化。但是，在工程建設(shè)項(xiàng)目投資的過程中，由于決策、管理、機(jī)制等方面存在不足，項(xiàng)目建設(shè)中也出現(xiàn)了不容忽視問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、前期工作缺乏深度，投資決策不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)項(xiàng)目前期工作是從建設(shè)項(xiàng)目醞釀決定到開工建設(shè)以前進(jìn)行的各項(xiàng)工作，是建設(shè)程序中一個(gè)非常重要的階段，也是投資決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它決定了項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的好壞。根據(jù)我國現(xiàn)行的基本建設(shè)程序，基本建設(shè)前期工作主要包括：投資機(jī)會研究、編制項(xiàng)目建議書、提交可行性研究報(bào)告、進(jìn)行項(xiàng)目評估、申報(bào)項(xiàng)目決策審批、進(jìn)行設(shè)計(jì)和編制工程概預(yù)算、通過招投標(biāo)活動進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段等。但是在實(shí)際操作中，許多投資項(xiàng)目沒有進(jìn)行深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，提交的相關(guān)報(bào)告只報(bào)喜不報(bào)憂，不考慮投資風(fēng)險(xiǎn)，造成項(xiàng)目投資決策走了過場、流于形式，立項(xiàng)批復(fù)建設(shè)內(nèi)容與實(shí)際建設(shè)內(nèi)容出入較大，甚至有些項(xiàng)目已經(jīng)竣工，前期建設(shè)手續(xù)尚未完成，投資概算對造價(jià)的控制失去意義；有的項(xiàng)目有意簡化程序，有的更是拍腦袋，盲目上馬，造成大量的“政績工程”和“面子工程”的出現(xiàn)。

2、政府部門干預(yù)過重，項(xiàng)目組織管理薄弱。工程建設(shè)管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，工程建設(shè)中需要進(jìn)行的控制環(huán)節(jié)很多、要求很高。現(xiàn)在很多政府批準(zhǔn)的城市建設(shè)工程項(xiàng)目的管理，都要“先搭臺，后唱戲”，大都是從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員，組建臨時(shí)“工程項(xiàng)目指揮部”進(jìn)行管理。有的雖然委托給項(xiàng)目管理公司，其主要負(fù)責(zé)人也大多是政府委派的。一些班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在項(xiàng)目決策、概預(yù)算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。而臨時(shí)組建的項(xiàng)目管理班子，人員素質(zhì)參差不齊。在實(shí)踐中有些項(xiàng)目缺乏科學(xué)決策，不按規(guī)劃實(shí)施，隨意變更設(shè)計(jì)內(nèi)容，盲目跟風(fēng)，建廣場一個(gè)比一個(gè)多、建江灘一個(gè)比一個(gè)大、建步行街一個(gè)比一個(gè)長，致使投資的項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的效果；對超計(jì)劃投資部分未按規(guī)定程序重新進(jìn)行報(bào)批，而是先斬后奏，造成既定事實(shí)，再要求增加投資；有的項(xiàng)目實(shí)際上形成了邊規(guī)劃、邊投資、邊論證、邊設(shè)計(jì)、邊施工的新“五邊“工程；個(gè)別施工單位和建設(shè)業(yè)主惡意串通，虛報(bào)工程量、高套定額騙取國家資金，有施工單位偷工減料，工程建設(shè)質(zhì)量低劣；有些建設(shè)單位在工程項(xiàng)目組織管理和現(xiàn)場施工管理上被施工單位牽著鼻子走等等。管理不善造成損失浪費(fèi)、無效投資以及建成后運(yùn)行效益低下等一些違反工程建設(shè)程序和客觀規(guī)律的問題時(shí)有發(fā)生。

3、項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范，工程實(shí)施過程中缺乏有效的監(jiān)督。從調(diào)查的情況看，部分項(xiàng)目存在規(guī)避招標(biāo)或招標(biāo)不規(guī)范現(xiàn)象。有的鉆空子進(jìn)行圍標(biāo)；有的應(yīng)該公開招標(biāo)的項(xiàng)目利用職權(quán)違法指定分包；有的擅自將招標(biāo)范圍限定于主體工程項(xiàng)目，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接發(fā)包；有的施工單位通過招標(biāo)中標(biāo)后，出賣資質(zhì)，違規(guī)掛靠。部分標(biāo)底編制比較粗糙，項(xiàng)目內(nèi)容不完整，存在漏算、多算現(xiàn)象；有的對一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價(jià)項(xiàng)目較多，留有活口；甚至有些建設(shè)單位違背招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容簽訂合同。

4、與工程相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)難以履行。目前，盡管實(shí)行了工程咨詢、工程監(jiān)理、招投標(biāo)代理、項(xiàng)目管理等制度，權(quán)利卻在投資建設(shè)(業(yè)主)方手上，有的政府部門代表或業(yè)主方以“有錢就是老大“的思想，一切與工程投資(造價(jià))有關(guān)的權(quán)力必須自己說了算，進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)行為的勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)代理、造價(jià)咨詢服務(wù)和監(jiān)理單位，都以業(yè)主方為核心，有的違心地依附于業(yè)主，按業(yè)主方的意圖行事，默認(rèn)業(yè)主方隨意變更工程；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范，簽證內(nèi)容不全，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，未對價(jià)格進(jìn)行確認(rèn)；簽證不及時(shí)，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補(bǔ)簽，這些在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實(shí)性和有效性。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，造成這些服務(wù)單位難以履行職責(zé)，發(fā)揮不了工程項(xiàng)目管理應(yīng)有的作用。

5、竣工結(jié)算高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重。部分施工企業(yè)受到利益驅(qū)動，抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理，故意抬高工程造價(jià)，搞“漫天要價(jià)，就地還錢”的商人買賣，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價(jià)不切實(shí)際。有的施工合同簽訂不規(guī)范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價(jià)格、人工單價(jià)調(diào)整問題，故意不簽、少簽，給以后的市場價(jià)格定價(jià)留出了余地。高估冒算主要表現(xiàn)有重復(fù)計(jì)算、變更調(diào)減部分不扣除、不按招標(biāo)規(guī)定下浮、高套定額或建設(shè)單位高價(jià)簽證等。

6、工程概算先天不足，超投資現(xiàn)象突出。政府主管部門審定的投資額確定后，工程建設(shè)單位應(yīng)該精心準(zhǔn)備、科學(xué)合理地組織實(shí)施，嚴(yán)格地監(jiān)控，把工程建設(shè)實(shí)施中各階段的工程造價(jià)實(shí)際發(fā)生額度控制在限額以內(nèi)?？赡壳暗那闆r是，很多項(xiàng)目實(shí)地勘測不細(xì)、設(shè)計(jì)深度不夠，投資概算過于粗糙，在沒有做好必要準(zhǔn)備的情況下急于開工，造成邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊變更。由于對項(xiàng)目更改的必要性和合理性沒有監(jiān)督，對更改造成的損失沒有相應(yīng)的責(zé)任制約，很多項(xiàng)目存在以行政領(lǐng)導(dǎo)人或業(yè)主方的好惡為標(biāo)準(zhǔn)，有的為趕工程進(jìn)度，求形象或講政績，不計(jì)投資成本，對施工中的工程想改就改，有的項(xiàng)目一改再改，造成實(shí)際施工與計(jì)劃脫節(jié)，人為的出現(xiàn)大量的計(jì)劃外工程項(xiàng)目，結(jié)果導(dǎo)致項(xiàng)目投資失控。

7、投資體制改革不徹底。突出表現(xiàn)在政府建設(shè)項(xiàng)目中投資、建設(shè)、運(yùn)營管理“三分離”的投資體制落實(shí)不到位。投資與建設(shè)、建設(shè)與管理混為一體，行政行為直接融入工程項(xiàng)目的實(shí)施過程中，常常是政府直接組織項(xiàng)目建設(shè)，“自己干，自己管”，行政權(quán)力過度集中，在工程質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理、招投標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，結(jié)果導(dǎo)致項(xiàng)目投資工期較長、工程質(zhì)量難以保證，而且難以實(shí)施有效監(jiān)管，容易滋生腐敗現(xiàn)象投資管理亟待改進(jìn)。

由于城市建設(shè)投資項(xiàng)目管理中存在諸多問題，誘發(fā)了政府部門的行政亂作為和管理機(jī)構(gòu)的不規(guī)范行為，同時(shí)也給少數(shù)心懷不軌者中飽私囊提供了可乘之機(jī)，致使國家遭受嚴(yán)重?fù)p失。因此，加強(qiáng)城市建設(shè)投資項(xiàng)目的管理已是刻不容緩。要解決好城市建設(shè)投資項(xiàng)目中存在的問題，建議應(yīng)對投資項(xiàng)目的管理模式及投資管理、投資控制辦法進(jìn)行改革。

二、城市建設(shè)項(xiàng)目投資管理的建議

l、改革城市建設(shè)項(xiàng)目投資管理的模式。加快推進(jìn)城市建設(shè)投資項(xiàng)目市場化進(jìn)程，把城市建設(shè)項(xiàng)目投資管理的各項(xiàng)改革統(tǒng)籌起來，總體部署，妥善處理好市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的公共責(zé)任與市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)城市建設(shè)項(xiàng)目投資的活力，提高服務(wù)水平和工作效率。在建設(shè)過程中按照市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制，對工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、招投標(biāo)代理、工程項(xiàng)目管理、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過程負(fù)責(zé)，重點(diǎn)加強(qiáng)政府監(jiān)督管理體系的建立和完善，充分發(fā)揮項(xiàng)目管理公司的企業(yè)作用，政府職能重點(diǎn)放在是否符合城市建設(shè)規(guī)劃發(fā)展的項(xiàng)目決策和監(jiān)督管理方面。

2、建立和完善城市建設(shè)項(xiàng)目投資管理制度。一是招標(biāo)投標(biāo)制度。招標(biāo)投標(biāo)的目的，不僅僅是優(yōu)選好的承包商，也是為了保證建設(shè)市場的廉潔。依照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，不僅施工要招標(biāo)，勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理和設(shè)備采購都應(yīng)招標(biāo)。在招標(biāo)投標(biāo)工作中要嚴(yán)格實(shí)施“陽光工程”，避免“暗箱操作”。二是投資控制和審計(jì)監(jiān)督制度。為了有效地控制工程造價(jià)，項(xiàng)目建設(shè)必須做到：先規(guī)劃后設(shè)計(jì)、先設(shè)計(jì)后施工、先驗(yàn)收后使用，杜絕隨意變更項(xiàng)目增加投資，控制所謂高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的不切實(shí)際的投資行為，維護(hù)計(jì)劃管理的權(quán)威性。審計(jì)部門要加大對城市建設(shè)投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)力度，做到全過程參與，及時(shí)制止超計(jì)劃、超規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目，不要等“木已成舟”后再去查糾此類問題。三是監(jiān)督制度。城市建設(shè)工程目前還是以政府投資和大的項(xiàng)目管理(集團(tuán))公司(如城投公司、地產(chǎn)集團(tuán)等)投資為主，投資額巨大，必須建立監(jiān)督制衡機(jī)制，紀(jì)檢、監(jiān)察、計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)和工程項(xiàng)目的使用部門，都應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)對政府和大的項(xiàng)目管理(集團(tuán))公司投資工程運(yùn)作過程的監(jiān)督。四是與工程建設(shè)服務(wù)相關(guān)的咨詢服務(wù)管理制度。凡政府或大型集團(tuán)公司投融資建設(shè)項(xiàng)目的咨詢服務(wù)單位，必須通過招標(biāo)投標(biāo)方式確定，建設(shè)管理部門要加強(qiáng)對工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，嚴(yán)把資質(zhì)關(guān)，實(shí)行專業(yè)人員持證上崗，促使工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)有效履行職責(zé)。對不認(rèn)真履行職責(zé)的，要實(shí)施責(zé)任追究，并實(shí)行不信任制度。五是變更簽證會審制度。嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場簽證，按投資額確定項(xiàng)目變更審批額度，對超過額度部分，要經(jīng)審查確認(rèn)，必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、審計(jì)四位一體共同確認(rèn)方可納入決算，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生。確需進(jìn)行的設(shè)計(jì)修改，引起工程量變化需要增加投資的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批。   

3、完善城市建設(shè)投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理。將現(xiàn)行政府和大的項(xiàng)目管理(集團(tuán))公司投資工程財(cái)政拔款方式由財(cái)政拔款給工程建設(shè)管理部門(建設(shè)單位)，再由建設(shè)單位拔給施工和相關(guān)咨詢服務(wù)單位的方式，改為由財(cái)政部門根據(jù)建設(shè)單位簽證，按進(jìn)度將工程款直接拔付給施工和相關(guān)咨詢服務(wù)單位。這種支付方式有利于減少各個(gè)項(xiàng)目的資金積壓，盤活財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的投資效益。

結(jié)束語：城市建設(shè)投資項(xiàng)目管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。但是我們作為參與工程的建設(shè)者堅(jiān)信，經(jīng)過政府、企業(yè)和廣大市民的不斷探索和完善，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益和企業(yè)利益雙贏的目標(biāo)。