公共圖書(shū)館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，承擔(dān)著保存人類文化遺產(chǎn)、開(kāi)展社會(huì)教育、傳播公共知識(shí)和信息以及開(kāi)發(fā)智力資源的重要職責(zé)。“十五”以來(lái)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施縣級(jí)圖書(shū)館和文化館建設(shè)、縣級(jí)圖書(shū)館和文化館修繕、文化信息資源共享工程等重大文化項(xiàng)目，全國(guó)公共圖書(shū)館設(shè)施條件不斷改善，公共文化產(chǎn)品日益豐富，服務(wù)能力有所提高，社會(huì)效益顯著增強(qiáng)。但從總體上看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾精神文化需要日益增長(zhǎng)，我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)還存在總量不足、地區(qū)發(fā)展不平衡、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，公共文化服務(wù)資源總量偏少等突出問(wèn)題。“十二五”期間，仍需要采取多種措施，促進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)進(jìn)一步健康快速發(fā)展。

一、“十五”以來(lái)，公共圖書(shū)館發(fā)展情況

（一）機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋

（二）人員結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化

“十五”以來(lái)，全國(guó)公共圖書(shū)館從業(yè)人員數(shù)量穩(wěn)中有升。2009年，全國(guó)公共圖書(shū)館共有從業(yè)人員52688人，比2001年增加4109人，增長(zhǎng)8.5%。平均來(lái)看，每個(gè)公共圖書(shū)館有從業(yè)人員18.5人，比2001年增加0.5人。

從人員結(jié)構(gòu)來(lái)看，中高級(jí)職稱人員占從業(yè)人員總數(shù)的比重逐年提高，公共圖書(shū)館從業(yè)人員的整體素質(zhì)進(jìn)一步提高。2009年，全國(guó)公共圖書(shū)館從業(yè)人員中，中級(jí)職稱16724人，高級(jí)職稱4177人，分別比2001年(中級(jí)職稱、高級(jí)職稱人員情況指標(biāo)，自2001年開(kāi)始統(tǒng)計(jì))增加3906人和1901人，分別增長(zhǎng)30.5%和83.5%。中級(jí)職稱人員比重為31.7%，高級(jí)職稱人員比重為7.9%，分別比2001年提高5.3和3.2個(gè)百分點(diǎn)。平均來(lái)看，2009年平均每個(gè)公共圖書(shū)館有中級(jí)職稱5.9人、高級(jí)職稱1.5人，分別比2001年增加1.1人和

（三）財(cái)政投入穩(wěn)步增加

（四）設(shè)施狀況得到改善

“十五”期間，國(guó)家實(shí)施了縣級(jí)“兩館”建設(shè)規(guī)劃，中央財(cái)政安排4.8億元，補(bǔ)助全國(guó)1086個(gè)縣級(jí)公共圖書(shū)館和文化館建設(shè)項(xiàng)目。“十一五”期間，為解決縣級(jí)圖書(shū)館、文化館設(shè)施設(shè)備落后等問(wèn)題，中央財(cái)政將在2009年至2012年，對(duì)全國(guó)面積未達(dá)標(biāo)的縣級(jí)“兩館”修繕給予資金補(bǔ)助，使其更好地為基層群眾提供文化服務(wù)，截至2009年已安排專項(xiàng)資金2.78億元。在中央財(cái)政資金的帶動(dòng)下，各地紛紛加大投入，公共圖書(shū)館設(shè)施狀況得到極大改善。2009年，全國(guó)公共圖書(shū)館房屋建筑面積達(dá)到850萬(wàn)平方米，比2000年增加252萬(wàn)平方米，增長(zhǎng)42.1%。平均每館房屋建筑面積由2000年的2236平方米，提高到2009年的2984平方米。

（五）服務(wù)能力進(jìn)一步提高

2009年，全國(guó)公共圖書(shū)館閱覽室面積達(dá)到204萬(wàn)平方米，比2000年增加94萬(wàn)平方米，增長(zhǎng)85.5%。平均每館閱覽室面積由2000年的410平方米，提高到2009年的714平方米。

（六）信息化水平顯著提升

隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，公共圖書(shū)館的信息化裝備水平顯著提升，計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)、電子閱覽室終端數(shù)均大幅增加。2009年,全國(guó)公共圖書(shū)館共有計(jì)算機(jī)126207臺(tái)，比2004年(公共圖書(shū)館信息化情況指標(biāo)，自2004年開(kāi)始統(tǒng)計(jì))增加71768臺(tái)，增長(zhǎng)131.8%，年均增長(zhǎng)18.3%。電子閱覽室終端數(shù)72150個(gè)，比2004年增加45129個(gè)，增長(zhǎng)167.0%，年均增長(zhǎng)21.7%。平均來(lái)看，2009年，平均每館有計(jì)算機(jī)44.3臺(tái)，電子閱覽室終端數(shù)25.3個(gè)，分別比2004年增加

（七）文獻(xiàn)資源日益豐富

“十五”以來(lái)，隨著各級(jí)財(cái)政對(duì)圖書(shū)館購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)投入的增加，公共圖書(shū)館文獻(xiàn)資源更加豐富，總藏量和新增藏量逐年增長(zhǎng)。2009年，全國(guó)公共圖書(shū)館總藏量為58521萬(wàn)件（套），比2000年增加17568萬(wàn)件（套），增長(zhǎng)42.9%。平均每館總藏量由2000年的15.3萬(wàn)件(套)，增加到2009年的20.5萬(wàn)件(套)。全國(guó)人均藏書(shū)由0.30冊(cè)，提高到2009年的0.44冊(cè)。

各級(jí)公共圖書(shū)館也更加注重圖書(shū)更新，新增藏量占總藏量的比重有所提高。2009年，全國(guó)公共圖書(shū)館新增藏量2939萬(wàn)件（套），比2000年增加1964萬(wàn)件（套），增長(zhǎng)201.6%。平均每館新增藏量由2000年的3643件（套），增加到2009年的10312件（套）。新增藏量占總藏量的比重從2000年的2.38%提高到2009年的5.02%。

（八）社會(huì)服務(wù)效益增強(qiáng)

隨著服務(wù)條件的改善，公共圖書(shū)館社會(huì)服務(wù)效益也顯著增強(qiáng)，流通人次、書(shū)刊外借人次及冊(cè)次都明顯增加。2009年，全國(guó)公共圖書(shū)館總流通人次達(dá)到32167萬(wàn)人次，比2000年增加13313萬(wàn)人次，增長(zhǎng)70.6%。書(shū)刊文獻(xiàn)外借人次為13277萬(wàn)人次，比2000年增加3678萬(wàn)人次，增長(zhǎng)38.3%。書(shū)刊文獻(xiàn)外借冊(cè)次為25857萬(wàn)人次，比2000年增加8944萬(wàn)人次，增長(zhǎng)52.9%。

二、存在的突出問(wèn)題

（一）公共圖書(shū)館總量仍然不足

目前，我國(guó)公共圖書(shū)館布局是按政府行政層級(jí)分級(jí)設(shè)置的，這與我國(guó)宏觀管理體制和公共財(cái)政體制密不可分。雖然對(duì)應(yīng)于全國(guó)各級(jí)別行政區(qū)劃，公共圖書(shū)館已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)和公共圖書(shū)館事業(yè)的快速發(fā)展，公共圖書(shū)館總量仍不能滿足人民群眾的需要。

從國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，國(guó)際圖書(shū)館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)20世紀(jì)70年代頒布的《公共圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，每5萬(wàn)人擁有一所圖書(shū)館，一座圖書(shū)館服務(wù)輻射半徑通常標(biāo)準(zhǔn)為4公里。2009年，我國(guó)平均每46.8萬(wàn)人口、每3368平方公里面積（服務(wù)輻射半徑大致為32.8公里）才擁有一座公共圖書(shū)館，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)有明顯差距。

從國(guó)內(nèi)實(shí)際來(lái)看，縣級(jí)公共圖書(shū)館是我國(guó)最基層的獨(dú)立建制的公共圖書(shū)館，承擔(dān)著為本轄區(qū)內(nèi)包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全部人口提供直接服務(wù)的任務(wù)。由于受服務(wù)人口眾多、服務(wù)范圍較大、服務(wù)條件有限等因素制約，實(shí)際服務(wù)效果受到影響。雖然有些省、地公共圖書(shū)館在市轄區(qū)外建立了基層分館或服務(wù)點(diǎn)，但大多屬于示范性的，數(shù)量十分有限。

（二）公共圖書(shū)館設(shè)施狀況有待進(jìn)一步改善

“十五”以來(lái)，公共圖書(shū)館設(shè)施狀況已有較大程度改善，但整體來(lái)說(shuō)，仍然比較落后，不符合現(xiàn)代公共圖書(shū)館的功能要求，存在面積不足，建設(shè)年代久遠(yuǎn)的問(wèn)題。

從建設(shè)面積看，面積達(dá)標(biāo)率普遍偏低。特別是地市級(jí)圖書(shū)館，按照《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，達(dá)標(biāo)率僅為25%。由于面積狹小，缺少圖書(shū)閱讀、書(shū)庫(kù)等必要功能空間，許多優(yōu)秀文獻(xiàn)資料只能“束之高閣”，圖書(shū)館借閱能力受到限制，難以有效開(kāi)展收集、整理、研究以及讀者服務(wù)工作。

表1：2009年全國(guó)公共圖書(shū)館主體結(jié)構(gòu)建成年份情況表

從建成年代看，普遍建設(shè)年代久遠(yuǎn)，設(shè)施陳舊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有1177個(gè)圖書(shū)館建成于1990年以前，占圖書(shū)館總量的41.3%，市、縣級(jí)圖書(shū)館分別有42.7%和41.1%的圖書(shū)館建于1990年以前。這些圖書(shū)館的空間布局大多不符合現(xiàn)代圖書(shū)館技術(shù)要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足信息化布線、防塵、防靜電的要求。有的甚至不具備安全保衛(wèi)條件，珍貴的古籍、善本在保藏中面臨防火、防潮、防盜方面的安全隱患。

（三）地區(qū)發(fā)展不平衡

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，公共圖書(shū)館建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中也存在明顯的地區(qū)差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公共圖書(shū)館覆蓋率、達(dá)標(biāo)率普遍較高，建設(shè)規(guī)模和投資數(shù)額較大，文獻(xiàn)資源較為豐富；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共圖書(shū)館建設(shè)水平普遍較低，設(shè)施條件十分簡(jiǎn)陋，文獻(xiàn)資源也相對(duì)匱乏。

以2009年地市級(jí)公共圖書(shū)館為例，東部地區(qū)平均每館面積為11189平方米，西部?jī)H為4951平方米；東部地區(qū)平均每館藏量為75.3萬(wàn)件，西部?jī)H為25.4萬(wàn)件。

（四）業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

從收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，公共圖書(shū)館屬于公益性單位，收入來(lái)源主要依靠財(cái)政支持，2000-2009年，全國(guó)公共圖書(shū)館財(cái)政撥款占收入總計(jì)的比重保持在82%-90%之間。從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，人員經(jīng)費(fèi)支出較大，2004-2009年，全國(guó)公共圖書(shū)館人員支出占支出總計(jì)的比重保持在42%-48%之間，縣級(jí)公共圖書(shū)館比例更高，超過(guò)50%以上。

由于財(cái)政投入大部分用在了人員支出上，用于圖書(shū)購(gòu)置和開(kāi)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)十分有限，嚴(yán)重制約了公共圖書(shū)館的活動(dòng)開(kāi)展。以縣級(jí)公共圖書(shū)館為例，2009年，全國(guó)2491個(gè)縣級(jí)公共圖書(shū)館中，1030個(gè)圖書(shū)館的人員支出超過(guò)了財(cái)政撥款的80%，而675個(gè)縣級(jí)圖書(shū)館全年無(wú)購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)，占縣級(jí)圖書(shū)館總數(shù)的27.1%。

（五）公共文化服務(wù)資源總量偏少

由于經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致公共圖書(shū)館為基層群眾提供文化服務(wù)的資源總量偏少、質(zhì)量不高。國(guó)際圖聯(lián)、聯(lián)合國(guó)教科文組織2002年修訂的《公共圖書(shū)館服務(wù)發(fā)展指南》中規(guī)定，公共圖書(shū)館人均藏書(shū)量應(yīng)達(dá)到1.5-2.5冊(cè)。而我國(guó)2009年公共圖書(shū)館人均藏書(shū)量?jī)H為0.44冊(cè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際圖書(shū)聯(lián)合會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。

三、有關(guān)建議

（一）通過(guò)立法，推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展

制定專門(mén)的公共圖書(shū)館法律，是政府保障和促進(jìn)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的普遍做法。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1848年美國(guó)頒布第一部公共圖書(shū)館法以來(lái)，世界上已有80多個(gè)國(guó)家和地區(qū)先后頒布了250多部圖書(shū)館法規(guī)。隨著我國(guó)人民群眾精神文化需求的日益增長(zhǎng)和公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)推進(jìn)圖書(shū)館立法已形成共識(shí)。通過(guò)立法推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展，對(duì)于解決當(dāng)前我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題，進(jìn)一步促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，具有重要意義。

（二）通過(guò)中長(zhǎng)期規(guī)劃，加強(qiáng)公共圖書(shū)館設(shè)施建設(shè)

制定實(shí)施文化設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃，是有效改善文化設(shè)施狀況的重要手段。“十五”、“十一五”期間，國(guó)家先后組織實(shí)施了縣級(jí)公共圖書(shū)館、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)規(guī)劃，縣鄉(xiāng)兩級(jí)文化設(shè)施條件得到極大改善，公共文化服務(wù)能力和水平不斷提高。相比之下，地市級(jí)公共圖書(shū)館總體水平相對(duì)落后，成為影響公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主要問(wèn)題。因此，建議在“十二五”期間，對(duì)地市級(jí)公共圖書(shū)館進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，對(duì)設(shè)施條件不達(dá)標(biāo)的進(jìn)行新建和改擴(kuò)建，使全國(guó)所有地市級(jí)城市都建有設(shè)施達(dá)標(biāo)、布局合理、功能完善的公共圖書(shū)館。

（三）通過(guò)重大文化工程，豐富文化服務(wù)資源

文化工程項(xiàng)目是爭(zhēng)取財(cái)政資金、支持公共圖書(shū)館建設(shè)的重要抓手。近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)組織實(shí)施中華古籍保護(hù)計(jì)劃、文化信息資源共享工程、送書(shū)下鄉(xiāng)、縣級(jí)圖書(shū)館文化館修繕專項(xiàng)資金等一批重大文化工程項(xiàng)目，改善了設(shè)施條件，豐富了服務(wù)資源，提升了服務(wù)功能。“十二五”期間，建議在繼續(xù)深入推進(jìn)已有工程的基礎(chǔ)上，通過(guò)策劃實(shí)施新的工程項(xiàng)目，解決公共圖書(shū)館發(fā)展中面臨的突出困難和問(wèn)題，大力推進(jìn)數(shù)字圖書(shū)館建設(shè)、公益性電子閱覽室建設(shè)，進(jìn)一步豐富公共圖書(shū)館的服務(wù)資源，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)效益。

（四）通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)模式，提高公共文化服務(wù)能力

文獻(xiàn)信息資源是公共圖書(shū)館向社會(huì)提供服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。為社會(huì)公眾提供便捷、高效的文獻(xiàn)信息資源服務(wù)是公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)工作的核心。文獻(xiàn)信息資源不足也是制約公共圖書(shū)館發(fā)展的主要難題。因此，通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)模式，提供圖書(shū)館的服務(wù)能力，顯得尤為重要。其中，實(shí)行總分館制，是創(chuàng)新公共圖書(shū)館服務(wù)模式的重要內(nèi)容之一。總分館制有助于豐富藏書(shū)量，形成統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一編目的圖書(shū)配送體系，改變過(guò)去各自為政、條塊分割的局面，緩解基層圖書(shū)館面臨的購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)緊張、人才設(shè)備短缺的壓力，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范管理，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源共享，是一種符合我國(guó)國(guó)情的基層圖書(shū)館可持續(xù)發(fā)展的有益模式。

（五）通過(guò)建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證公共圖書(shū)館正常運(yùn)轉(zhuǎn)和開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)

公共圖書(shū)館是提供公共文化服務(wù)的公益性文化單位，各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)公共圖書(shū)館的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)責(zé)任。建議圍繞公共圖書(shū)館的基本職能，建立運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將公共圖書(shū)館的公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，同時(shí)保證每年安排一定量的專題文化活動(dòng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以保證公共圖書(shū)館正常運(yùn)轉(zhuǎn)和開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，進(jìn)一步提高公共文化產(chǎn)品的供給能力，保障人民群眾的基本文化權(quán)益。