政府績效評估在西方國家有近百年的歷史，但真正大規(guī)模引入政府管理中卻始于20世紀70年代。隨著政府規(guī)模的日益擴大，各國政府普遍面臨著財政困境和社會對政府服務(wù)需求不斷擴大的矛盾，因此，以“新公共管理運動”為取向的行政改革運動在西方國家開始興起。新公共管理運動崇尚市場的力量，主張將分權(quán)化管理、責任機制、結(jié)果導(dǎo)向、顧客為本等企業(yè)管理理念引入到政府的內(nèi)部管理中來。在這一過程中，企業(yè)普遍流行的績效管理和評估工具也隨之被引入政府管理中來，成為推動政府改革和管理創(chuàng)新的重要工具。
   西方國家政府績效管理的發(fā)展
   從發(fā)展過程看，各國的政府績效管理也經(jīng)歷了一個不斷完善的過程。這里僅以英美兩國的政府績效管理為例來加以說明。
   英國是績效評估改革先驅(qū)。從1979年至1999年期間，英國政府對傳統(tǒng)公共行政體制進行了一系列以新公共管理為主題的較為徹底的改革運動，主要以縮減政府管理范圍、規(guī)模和提高政府效率為目標，并陸續(xù)出臺了雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財政管理新方案、下一步行動、公民憲章以及競爭求質(zhì)量等重大改革。盡管這些改革并沒有被冠以績效管理或績效評估的名稱，但其中內(nèi)容基本都包含著績效評估的做法。自1999年以來，英國政府在原有基礎(chǔ)上，又進一步推動了政府績效管理的發(fā)展。1999年，布萊爾政府提交給英國議會通過的《地方政府法案》賦予中央政府確定和發(fā)布地方政府都必須達到的績效目標和標準，并通過“公共服務(wù)協(xié)議”（Public Service Agree?鄄ment，簡稱PSA）的形式評估地方政府是否達到其績效目標和標準以及確定評估方式。對于地方政府來說，PSA是它們與中央政府之間通過協(xié)商談判達成的、涉及其績效管理目標的契約性法律文件。PSA確定的績效目標分為2類：一類是國家PSA目標，一類是地方PSA目標。前者是所有簽約者都必須在3年期限內(nèi)達到的績效管理目標；后者是根據(jù)各地方的具體情況自行制定的、必須在一定期限內(nèi)（通常為2-3年）達到的績效管理目標。這些目標通常涉及地方政府的公共服務(wù)職能，如財務(wù)、住房、交通、教育等。
   美國的政府績效管理發(fā)展也較為成熟。1993年，克林頓總統(tǒng)上任伊始，就在聯(lián)邦政府實施了戰(zhàn)略化的績效評估模式，成立了國家績效評審委員會，并由國會立法通過了《政府績效與結(jié)果法》（The Government Performance and Results Act ，簡稱GPRA），從而為美國聯(lián)邦政府各部門實施政府績效管理提供了法律實施依據(jù)。根據(jù)這部法律的要求，所有美國聯(lián)邦政府機構(gòu)都必須根據(jù)各自具體情況制定未來5年的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和績效報告等三份文件。通過這三份文件，將戰(zhàn)略目標分解成年度目標和行動計劃，并通過績效評估對年度計劃執(zhí)行結(jié)果進行評價和報告。GPRA還試圖通過把每年的財政撥款同工作績效相聯(lián)系的方式來解決績效評估的激勵問題。2002年，小布什就任總統(tǒng)后，又將績效評估工具應(yīng)用到聯(lián)邦政府項目管理中，引入項目等級評估工具（Program Assessing Rating Tool———PART）。項目等級評估工具主要是用來對跨部門項目的績效進行評估，從而在聯(lián)邦政府范圍內(nèi)形成跨部門的項目績效比較，促進聯(lián)邦項目整體績效水平的提高。奧巴馬政府上臺以后，又對原有的績效管理模式進行重新調(diào)整。一是提出加強政府績效管理的三項戰(zhàn)略：①利用績效信息來領(lǐng)導(dǎo)、學習和改善結(jié)果。部門領(lǐng)導(dǎo)設(shè)定少數(shù)優(yōu)先考慮的目標，并且利用建設(shè)性的、以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的評審來促使組織實現(xiàn)目標。②為實現(xiàn)更好的結(jié)果與透明而持續(xù)、簡明地進行績效溝通。聯(lián)邦政府坦誠地與公眾交流政府項目設(shè)定的優(yōu)先目標、面臨的問題以及最新進展，解釋過去發(fā)展的背后成因、過去行動的影響以及未來的計劃。部門將增強其從經(jīng)驗和試驗中學習的能力。③增強解決問題的網(wǎng)絡(luò)。二是重新設(shè)置了績效管理的流程。美國管理與預(yù)算局和各部門設(shè)立的績效改善官一起設(shè)置了部門績效管理流程：①每個部門設(shè)置3-8個高度優(yōu)先排序的目標；②確定負責每一個目標的領(lǐng)導(dǎo)者；③制訂行動計劃；④季度更新；⑤數(shù)據(jù)驅(qū)動的績效評審；⑥在績效門戶網(wǎng)站面向公眾及時更新。
   西方國家政府績效管理的主要特點
   在評估環(huán)境上，以新公共管理和政府再造運動為核心的行政改革為政府績效管理的應(yīng)用提供了廣闊的空間。應(yīng)該講，政府績效管理的廣泛運用與西方國家倡導(dǎo)的以新公共管理和政府再造為理念的行政改革的大背景有著非常密切的關(guān)系。在傳統(tǒng)行政模式下，盡管也或多或少地存在著一些績效評估工具，但直至上世紀80年代以來，績效管理才廣泛在公共管理領(lǐng)域備受推崇。新公共管理和政府再造運動的興起，使政府的結(jié)構(gòu)功能都發(fā)生了很大的變化，突出表現(xiàn)在分權(quán)化管理、責任機制、結(jié)果導(dǎo)向、顧客為本等方面的特點。這種市場化的改革方向，一定程度上改變了原有官僚體制的固有特征，使政府運作更趨近于企業(yè)化。正是這種制度環(huán)境的變化，使績效評估技術(shù)在公共部門得到廣泛應(yīng)用。
   在評估的目的上，充分發(fā)揮績效管理的多重功效。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，政府績效管理的目的和功能具有多重性，績效管理在推進政府戰(zhàn)略執(zhí)行、促進行政改革、改進內(nèi)部管理、引導(dǎo)公民參與、提高公共服務(wù)質(zhì)量等方面均發(fā)揮著積極的作用。但同時，西方國家的政府績效管理模式又有很強的針對性，目的不同，采用的績效管理模式往往也不同，因此政府績效管理的模式呈現(xiàn)出多樣性的特征，一般很少有依靠一種模式“包打天下”，解決所有問題的情況。
   在評估主體上，強調(diào)評估主體的多元化和公民的廣泛參與。發(fā)達國家政府績效管理非常關(guān)注公眾和政府機關(guān)工作人員的廣泛參與，績效評估已成為公眾行政參與的有效渠道。從評估項目的選擇到評估內(nèi)容、指標、標準的選擇與確定，到項目的實施過程的監(jiān)督、績效報告的公開透明等，都體現(xiàn)了廣泛的參與性。在評估過程中有公民和服務(wù)對象的廣泛參與，有政府機關(guān)內(nèi)部自上而下的評估，也有社會評估機構(gòu)對政府績效的考核。如美國馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學院自1997年以來與美國《治理》雜志合作，每年對各州或市的政府績效進行評估。
   在評估程序上，強調(diào)評估程序的法制化。許多發(fā)達國家都以國家立法的形式，規(guī)定了嚴格的績效管理程序和方法。1993年7月，美國頒布了《政府績效與結(jié)果法》，規(guī)定聯(lián)邦政府“每個機構(gòu)應(yīng)提交年度績效計劃和報告”，財政預(yù)算與政府績效評估結(jié)果掛鉤。英國1997年頒布的《地方政府法》也規(guī)定，地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的機構(gòu)和人員及固定的程序。1997年澳大利亞議會通過了新的《公共服務(wù)法案》和《財務(wù)管理與責任法案》等法律，進一步完善政府部門績效的責任管理機制，使結(jié)果導(dǎo)向的政府部門績效評估機制進一步規(guī)范化和制度化。
   在評估指標上，強調(diào)“結(jié)果導(dǎo)向”的績效評估指標體系?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”是西方國家對過去在績效評估中過分強調(diào)“投入指標”、“過程指標”以及“產(chǎn)出指標”的一種“糾偏”?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”強調(diào)政府績效的衡量標準要以最終的服務(wù)效果和社會效益為導(dǎo)向。需要強調(diào)的是，“結(jié)果導(dǎo)向”本身并不排斥“過程”、“能力”等指標。在英美等發(fā)達國家的政府績效評估指標體系的設(shè)計中，不僅關(guān)注政府組織履行職責的最終效果，而且也同時關(guān)注為取得最佳效果的創(chuàng)新能力、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、行動計劃等能力類和過程類指標。
   在評估管理機構(gòu)上，重視成立專門的評估組織。發(fā)達國家政府績效評估一般成立專門的機構(gòu)，具有組織性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和強制性的特點，不僅便于與各方溝通和聯(lián)系以收集各方信息，而且使得評估結(jié)果具有可靠性和權(quán)威性。還建立了專業(yè)績效評估組織對各部門的績效進行評估總結(jié)，有助于指導(dǎo)各個部門開展績效評估工作。美國1993年為有效實施《政府績效與結(jié)果法》，在聯(lián)邦政府專門成立了國家績效評審委員會（NPR），而且在聯(lián)邦國會下還設(shè)有總審計署（GAO，2004年改稱為政府責任總署），同時從國會層面上專司對政府績效的評估工作。澳大利亞于1994年成立了政府服務(wù)評估籌劃指導(dǎo)委員會，專門負責指導(dǎo)和監(jiān)督政府服務(wù)績效的評估工作。韓國同期也成立了由總統(tǒng)直接過問的經(jīng)營診斷委員會，統(tǒng)一負責對各個政府部門績效測評指標的開發(fā)，并對各部門及其工作進行評估，就政府機構(gòu)的職能、機制、制度創(chuàng)新和機構(gòu)設(shè)置提出相關(guān)建議。
   在評估信息溝通上，注重信息技術(shù)應(yīng)用和對績效信息的管理。美國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)達為績效管理在公共部門的運用提供了基本技術(shù)條件。NPR1993年提交的《運用信息技術(shù)改造政府》的報告以及《2002年電子政府法案》，為NPR獲取客觀、準確的績效信息提供了有效的技術(shù)保障。奧巴馬政府則在績效信息系統(tǒng)的開放性和技術(shù)改進方面做了進一步的努力。英國則早在1980年就在環(huán)境部引入“部長管理信息系統(tǒng)”（MINIS），充分利用信息技術(shù)手段為部長做出決策和評價下屬提供了充分的事實依據(jù)。因此，加強和完善政府管理信息系統(tǒng)建設(shè)，可以為政府績效管理的有效使用提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和強有力的數(shù)據(jù)支持。（作者系國家行政學院教授，全國政府績效管理研究會常務(wù)理事）

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   縱觀各國的政府績效評估，可以看出其多著重于對公共財政與公共項目、公共政策、人員和機構(gòu)等方面的評價，近年來政府績效評估趨于向縱深方向發(fā)展，更加側(cè)重于對政府整體績效和綜合績效進行評價，體現(xiàn)了時代發(fā)展對行政改革的新要求。目前，各國政府績效考核主要包括以下內(nèi)容：

 

   公共財政績效評估
   財政審計制度是近代西方國家財政績效評估的萌芽。主要特點是對國庫支出合法性及合規(guī)性的審查，旨在提高政府部門和各機構(gòu)的工作效率，加強對各部門的內(nèi)部控制并保證責任落實到位，對資源進行合理高效的分配，保證預(yù)算安排對于議會和公民的公開透明等。
   目前世界上近50個國家開展了比較規(guī)范的公共財政績效評估。其中英國、美國和澳大利亞的公共財政評價體系相對比較成熟，建立了一套較為完善的法律法規(guī)體系來保證財政資金的支出和使用，通過相關(guān)法規(guī)明確了績效評估工作必須采用的規(guī)則、程序、評價內(nèi)容和方法、組織方式等。
   
   公共項目績效評估
   公共項目績效評估，主要是通過運用項目等級評價工具對政府項目進行比較評價，從而為項目的管理和預(yù)算提供依據(jù)。項目績效評估方面取得的成就主要包括三個方面：第一，建立了層級式績效評估體系，即項目評價———部門評價———跨部門評價，改變了過去那種由某個部門孤立進行的評價。第二，進行比較績效評估，對項目的評價多在政府部門予以公布，以形成相互比較和競爭。第三，績效評估與預(yù)算緊密結(jié)合，為項目和部門績效進步提供了內(nèi)在動力。
   
   公共政策績效評估
   根據(jù)各國政府實行政策評價的情況，可以將其分為綜合政策評估和單項政策評估兩種類型。實行綜合評估的國家有日本、韓國、英國和法國等，其對公共政策的評估主要有以下特點：（1）明確一個具體部門負責。如日本由行政評價局實施；法國由國會、中央和地方行政機關(guān)、國家審計法院和其他地方審計法庭，以及專門的公共評價機構(gòu)共同承擔。（2）對公共政策評價要體現(xiàn)全面性和系統(tǒng)性。如英國對政府各部門的某項開支或其他政策建議在其實施之前進行評價；日本對內(nèi)閣和政府各部的各項政策進行全面深入的評價和對內(nèi)閣和政府各部實施的政策評價進行再評價等。（3）制定具體法律規(guī)章作為保障。如英國的《英國政策評估綠皮書》、法國的《研究政策與技術(shù)開發(fā)的評估》、日本的《政策評估法》等都為改革提供了有力保障。
   實行單項政策評估的國家很多。美國、荷蘭、加拿大、西班牙、德國、丹麥、挪威、澳大利亞、新西蘭等國家實行了環(huán)境政策評價。新加坡等國家實行了住房政策評價。還有許多國家在土地政策、教育政策、產(chǎn)業(yè)政策、科技政策的評價方面積極探索。
   
   機構(gòu)和人員績效評估
   對人員和機構(gòu)進行比較完善的績效評估，是20世紀80年代以后，伴隨歐美各國政府改革，特別是建立獨立的執(zhí)行機構(gòu)或半自治性的機構(gòu)來提供公共服務(wù)開始的。如英國的執(zhí)行署、法國的責任中心、荷蘭或瑞典的行政署等都是這一時期改革的產(chǎn)物。這些執(zhí)行性機構(gòu)所提供的公共服務(wù)帶有可量化的評價基礎(chǔ)，于是建立和加強績效評估，以制約、促進高效服務(wù)，成為政府管理的重要手段。
   20世紀末英美等國的公務(wù)員制度發(fā)生了重大變革，逐漸廢除了公務(wù)員的資歷工資制，注重對政府工作人員進行績效評估，評估結(jié)果作為確定工資增加、職位變動、獎金等的主要因素。配合對機構(gòu)和人員的績效評估，許多國家下放財務(wù)和人事管理權(quán)，給地方管理者及第一線管理者更多的自主權(quán)限，建立績效評估結(jié)果運用的激勵機制。
   
   綜合性績效評估
   近年來，隨著政府績效評估活動的深入，各國開始對績效評估進行整合和提升。一是將績效評估運用到戰(zhàn)略計劃的制訂與改進、政府采購、績效契約等方面，在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、改善政府形象、推動服務(wù)型政府的建立等方面發(fā)揮重要的作用。二是更加重視績效審計所發(fā)揮的綜合性作用。三是很多國家將政府績效評估用于標桿管理，通過績效評估來比較組織和項目的實施。美國俄勒岡標桿管理、佛羅里達標桿管理、明尼蘇達里程碑以及得克薩斯明日計劃等都是利用標桿提高績效的例子。四是對公共財政支出績效評估從以往鑒證式的事后評價，過渡到事前評價與事后評價相結(jié)合，其評價的目標也從為政府部門的財政財務(wù)工作提供審計報告發(fā)展到評價經(jīng)濟性、效率性和有效性，進而發(fā)現(xiàn)問題，提供政策建議。
   （中國廉政網(wǎng)——中國紀檢監(jiān)察報）
                                                    責任編輯：于潔秋