當前，草原生態(tài)保護與牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、牧民收入增長的矛盾已經(jīng)到了很嚴重的程度：生態(tài)遭到了破壞，牧民也沒有富裕起來。照此方式發(fā)展下去，未來的情況會更糟，生態(tài)和生產(chǎn)生活會“三敗俱傷”。

　　除去天災，人為因素中，超載過牧是草原生態(tài)惡化的主要成因。為實現(xiàn)草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須實行生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，國家花錢把牧民轉(zhuǎn)出去，把牲畜減下來，以在保護草原生態(tài)的同時，讓牧民收入持續(xù)增長，生活水平穩(wěn)定提高。也就是我們常說的，讓草原綠起來，牧民富起來。

　　生態(tài)與發(fā)展的矛盾是草原牧區(qū)的主要矛盾

　　牧民的日常生活是放牧，羊群是其主要的謀生手段。牧民要發(fā)展生產(chǎn)、改善生活，主要出路就是增加牲畜數(shù)量，走外延擴大再生產(chǎn)的道路。新中國成立以來，牧區(qū)牲畜頭數(shù)增加近10倍。近20年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)旗縣每10年增加1千萬頭牲畜。放牧不僅是一種生活方式，也是牧民主要的生產(chǎn)方式。放牧的生產(chǎn)成本僅是舍飼的幾分之一，勞動強度也小得多。

　　國家可持續(xù)發(fā)展要生態(tài)優(yōu)先。牲畜數(shù)量持續(xù)增加，使草原長期處于超載狀態(tài)，造成草原生態(tài)持續(xù)惡化，嚴重威脅草原生態(tài)安全。6大牧區(qū)超載率，最低的也達48%，高的達到接近1倍。草原作為碳庫、氮庫、水庫、基因庫、氧吧、擋風墻等一系列生態(tài)功能受到嚴重影響。

　　超載過牧不僅破壞草原生態(tài)，也不能從根本上解決牧民增收問題，最后必然是生產(chǎn)生活遭困。從目前的現(xiàn)實看，牧區(qū)普遍嚴重超載，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，牧民收入低、增長慢的問題日益突出。也就是說，即使把生態(tài)完全犧牲了，牧民也富不起來。據(jù)調(diào)查，從長遠看，一個牧戶要解決溫飽，須放養(yǎng)300只羊，約需6000畝草原。據(jù)此，我國120個牧區(qū)縣的近520萬牧民，按照100萬牧戶計算，就需要60億畝草原，正好是全國的草原面積。顯然，靠此致富牧民的路子是走不通的。

　　化解草原牧區(qū)矛盾的切入點

　　減畜減人，即減少牲畜、減少牧民，是實現(xiàn)草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的核心和政策設(shè)計的主要目標。

　　減少牲畜，采取經(jīng)濟補償和加強監(jiān)管二種辦法，一手軟，一手硬，且要軟的更軟，硬的更硬，真正把超載牲畜壓下來。牧區(qū)生態(tài)補償政策要在去年西藏試點的基礎(chǔ)上，擴大到所有牧區(qū)，同時提高補償標準。按照目前264個牧業(yè)半牧業(yè)縣超載1-1.5億只羊單位，每只補償100元計，約需100-150億元。要強化監(jiān)管，對超載地區(qū)和牧戶進行行政和經(jīng)濟處罰。

　　減少牧民，要采取“掐頭、去尾、帶中間”的辦法。“掐頭”，即把年老的牧民采取社會養(yǎng)老的辦法養(yǎng)起來。“去尾”，即對牧民的孩子上學直到高中甚至中專的費用全免，使之一開始就適應城鎮(zhèn)生活，從而減少牧民的后備隊伍。“帶中間”，即對中青年牧民進行轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)技能培訓，增強其擇業(yè)的能力。對牧民進城在戶口、子女上學、住房、就業(yè)方面給予政策照顧。但是，享受上述政策的所有牧民，前提條件是必須把牲畜減少到草畜平衡點以下。

　　根本轉(zhuǎn)變草原牧區(qū)的生產(chǎn)生活方式

　　發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。在草畜平衡點以下，改造傳統(tǒng)畜牧業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。要加大棚圈、飼草料基地及儲備庫建設(shè)力度，縮短放牧期，增加補飼和舍飼時間。要改變“牦牛變成黃牛、黃牛變成綿羊、綿羊變成兔子”這種品種嚴重退化、優(yōu)良品種比例過低的狀況，通過良種補貼，加速品種更新和優(yōu)良品種推廣。

　　加快牧民定居點建設(shè)。牧區(qū)人煙稀少，牧民居無定所，沒有基本的社區(qū)人文環(huán)境，生活成本高，無法享受現(xiàn)代文明成果。無論從文明進化規(guī)律看，還是從社會管理、經(jīng)濟振興、民族團結(jié)等方面考慮，實現(xiàn)牧民定居都是一條必須要走的路子。

　　實施草原牧區(qū)重大工程創(chuàng)新體制機制

　　“四大工程”。圍繞減畜減人轉(zhuǎn)方式，設(shè)計四大工程，即科技興牧工程、牧民定居工程、牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)工程、牧區(qū)防災減災工程。

　　完善草原家庭承包基本經(jīng)營制度。要因地制宜，實行不同形式的草原經(jīng)營方式。鑒于牧區(qū)的特點，大多數(shù)牧區(qū)可能實行草原“承包到戶，聯(lián)戶（合作）經(jīng)營”的模式為好。

　　科學放牧?？茖W合理劃定禁牧休牧輪牧區(qū)，嚴格實行禁牧休牧輪牧制度。對落實制度好的地區(qū)和牧戶給予補貼，對違規(guī)的進行處罰。

　　提升草原行政管理層級。我國草原行政管理機構(gòu)層級低、人員編制少，執(zhí)法監(jiān)督體系不健全、基礎(chǔ)手段落后，難以適應生態(tài)優(yōu)先的草原牧區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略要求。為此，可研究探討提高草原管理層級，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)草原保護與牧區(qū)發(fā)展。

　　完善法制。主要是解決有法無規(guī)實際執(zhí)行難的問題。包括法律上有條款，但沒有配套條例和規(guī)章，無法操作。要強化執(zhí)法。按照健全體系，改善手段，充實隊伍，提升能力的要求，加快草原行政執(zhí)法體系建設(shè)。（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任馬有祥）