實施背景

　　2003年以來，金融機構(gòu)貸款進度較快，部分銀行擴張傾向明顯。一些貸款擴張較快的銀行，資本充足率及資產(chǎn)質(zhì)量等指標有所下降。因此，借鑒國際上依據(jù)金融機構(gòu)風險狀況區(qū)別對待和及時校正措施的做法，中國人民銀行從2004年4月25日起對金融機構(gòu)實行差別存款準備金率制度，有利于抑制資本充足率較低且資產(chǎn)質(zhì)量較差的金融機構(gòu)盲目擴張貸款，防止金融宏觀調(diào)控中出現(xiàn)“一刀切”。

 

主要內(nèi)容

　　差別存款準備金率制度的主要內(nèi)容是，金融機構(gòu)適用的存款準備金率與其資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量狀況等指標掛鉤。金融機構(gòu)資本充足率越低、不良貸款比率越高，適用的存款準備金率就越高；反之，金融機構(gòu)資本充足率越高、不良貸款比率越低，適用的存款準備金率就越低。　　實行差別存款準備金率制度可以制約資本充足率不足且資產(chǎn)質(zhì)量不高的金融機構(gòu)的貸款擴張。此項政策調(diào)整不影響企業(yè)和居民的經(jīng)濟生活?？紤]到我國各類金融機構(gòu)改革進程的差異，尚未進行股份制改革的國有獨資商業(yè)銀行和城市信用社、農(nóng)村信用社暫緩執(zhí)行差別存款準備金率制度。

 

實施效果

直接收縮了商業(yè)銀行流動性

　　制度實施后，資本充足率低于4%的商業(yè)銀行將向人民銀行多繳存款準備金，相應(yīng)收縮了其貸款總量，一定程度上限制了風險類金融機構(gòu)擴張風險資產(chǎn)。因此，差別存款準備金率制度的施行，對維護區(qū)域金融安全和促進金融市場合理有序發(fā)展提供了必要的外部約束和強制監(jiān)管。

警示效果明顯

　　制度實施后，風險類商業(yè)銀行按照“提高貸款質(zhì)量、降低不良存量”的思路，積極改善盈利性和風險性狀況，經(jīng)營改革步伐明顯加快。一方面，商業(yè)銀行采取精選優(yōu)質(zhì)客戶、適當上浮貸款利率和建立快速審貸機制等手段提高經(jīng)營效益；另一方面，通過加大法律維權(quán)力度、設(shè)立專業(yè)處置部門、監(jiān)控風險貸款戶收支等渠道盤活不良貸款，制度的警示作用已初步顯現(xiàn)。

風險類商業(yè)銀行經(jīng)營管理更為審慎

　　制度實施后，風險類商業(yè)銀行調(diào)整經(jīng)營思路，加強內(nèi)部管理，部分盈利性指標、流動性指標和安全性指標出現(xiàn)了積極變化，整體贏利水平和風險防范能力有所增強。

關(guān)鍵指標未根本改善效果待提高

　　部分商業(yè)銀行仍然存在資本充足率較低、不良貸款率較高、存貸款比例快速上升、中長期貸款比率和對流動負債依賴性比率明顯超標、風險加權(quán)資產(chǎn)比率惡化等問題，表明其風險控制能力和資產(chǎn)總體質(zhì)量仍停留在較低水平，與其業(yè)務(wù)發(fā)展狀況極不相符，人民銀行差別存款準備金率制度政策效應(yīng)有待進一步觀察。

 

主要缺陷

　　（一）差別存款準備金利率不合理，未能體現(xiàn)制度的懲罰性原則　　商業(yè)銀行按照差別存款準備金率制度多繳存的存款準備金屬于法定存款準備金的范圍，人民銀行按照年利率1.89%的水平支付利息。在當時資金面比較緊張的背景下，銀行間同業(yè)拆借市場加權(quán)平均利率和債券回購加權(quán)平均利率接近2.2%，略高于存款準備金支付利率。但該制度實施以來，銀行間同業(yè)拆借市場加權(quán)平均利率和債券回購加權(quán)平均利率長期低于1.89%，商業(yè)銀行繳存懲罰性準備金獲得的利息收入高于其動用該部分多余資金從事貨幣市場業(yè)務(wù)的投資收益，人民銀行實施差別存款準備金率制度的限制和懲罰功能未能得到充分體現(xiàn)?！　?strong>（二）執(zhí)行差別存款準備金率的金融機構(gòu)被嚴格保密，影響到利益相關(guān)者監(jiān)督制約作用的發(fā)揮　　基于維護金融穩(wěn)定考慮，目前人民銀行對執(zhí)行差別存款準備金率的金融機構(gòu)采取高度保密原則，股東、存款人、借款人和銀行同業(yè)等利益相關(guān)者無法獲取全面信息，商業(yè)銀行的經(jīng)營狀況和風險程度也未能充分向市場傳遞，商業(yè)銀行面臨的外部壓力明顯減小。因此，該政策的信息披露不充分，導(dǎo)致利益相關(guān)者和市場環(huán)境對被執(zhí)行對象的監(jiān)督約束作用難以充分發(fā)揮。　　（三）存款準備金率上調(diào)幅度過小，不能給實行對象帶來足夠的經(jīng)營壓力　　一方面，由于存款準備金率上調(diào)幅度過小，僅為0.5個百分點，商業(yè)銀行被凍結(jié)的流動資金，在其貸款規(guī)模中占比很小。另一方面，在資金市場利率較低情況下，商業(yè)銀行可通過同業(yè)存放增加資金來源，部分銀行其同業(yè)存放資金余額遠大于按照差別存款準備金率政策多繳存人民銀行的資金，完全釋放了該政策帶來的經(jīng)營壓力?！　?strong>（四）差別存款金率制度實行一次性原則，缺乏后續(xù)懲罰機制　　雖然提高存款準備金率可在較短時間內(nèi)收縮金融機構(gòu)流動性，但其一次性操作原則存在明顯缺陷。被實施金融機構(gòu)無意或無力改善風險程度，差別存款準備金率政策效應(yīng)不能顯現(xiàn)時，人民銀行缺乏后續(xù)懲罰措施而無所作為。　　（五）差別存款準備金率制度與資本充足監(jiān)管功能部分重合，二者需加強協(xié)調(diào)配合　　差別存款準備金率制度是人民銀行采取的一項與資本充足率制度相輔相成的貨幣政策調(diào)控制度。它主要是充分發(fā)揮市場機制的正向激勵作用，調(diào)動金融機構(gòu)主要依靠自身力量健全公司治理結(jié)構(gòu)的積極性，促使金融機構(gòu)逐步達到資本充足率要求，有利于實現(xiàn)調(diào)控貨幣供應(yīng)總量和降低金融系統(tǒng)風險的雙重目標。其功能與銀監(jiān)會的資本充足監(jiān)管部分重復(fù)，不利于各自優(yōu)勢的充分發(fā)揮，不利于效率的提高，增大了調(diào)控成本，金融監(jiān)管當局需加強合作，形成監(jiān)管合力，促進金融業(yè)健康發(fā)展?！?h2>政策建議　　（一）調(diào)整差別存款準備金利率確定方式，強化正向激勵機制　　建議人民銀行比照超額存款準備金0.99%年利率的水平對該部分存款準備金計算利息，從而調(diào)動商業(yè)銀行主動提高資產(chǎn)質(zhì)量和風險化解能力的積極性，強化正向激勵機制。　　（二）實行信息披露制度，加強利益相關(guān)者對執(zhí)行對象的監(jiān)督制約　　建議中國人民銀行總行將調(diào)整金融機構(gòu)存款準備金率的相關(guān)文件及時全面地向全社會公布，保障股東、存款人和借款人等利益相關(guān)者的切身利益。通過建立高效信息反饋機制，正確引導(dǎo)公眾金融行為，促進金融市場的公平有序競爭，強化差別存款準備金率制度的風險防范作用和市場約束功能?！　?strong>（三）加大差別存款準備金上調(diào)幅度，并分檔次執(zhí)行　　大幅提高差別存款準備金率的變動范圍，可將現(xiàn)行0.5%的幅度調(diào)整為最大可上調(diào)到5%甚至更高。根據(jù)金融機構(gòu)風險程度和傳導(dǎo)貨幣信貸政策的情況，選擇執(zhí)行相應(yīng)檔次的差別存款準備金率，并建立遞進懲罰機制，逐步加大差別存款準備金率政策的懲罰力度。　　（四）擴大實行范圍，體現(xiàn)公平原則　　將差別存款準備金率制度擴展到完成股份制改革的國有獨資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和改革試點工作結(jié)束的城鄉(xiāng)信用社，體現(xiàn)金融市場的公平競爭原則。同時，對四大國有獨資商業(yè)銀行和全國性股份制商業(yè)銀行采取法人考核和區(qū)域分行考核相結(jié)合的方式，防止法人達標掩蓋局部區(qū)域風險突顯等不利局面的出現(xiàn)?！　?strong>（五）加強配合，增強監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)一致性　　金融管理部門要加強信息溝通，及時監(jiān)測金融機構(gòu)資本充足率和不良貸款比率等指標的變化趨勢，在個別金融機構(gòu)出現(xiàn)重大違規(guī)、風險問題以及支付清算問題時，及時調(diào)整其存款準備金率，增加行動的一致性、準確性和針對性，提高調(diào)控效率，減少成本消耗。

 

相關(guān)法規(guī)

　　中國人民銀行關(guān)于實行差別存款準備金率制度的通知　　銀發(fā)〔2004〕60號　　中國人民銀行各分行、營業(yè)管理部，各國有獨資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行：　　為了完善貨幣政策傳導(dǎo)機制，促進金融機構(gòu)穩(wěn)健運行，防范金融風險，督促金融機構(gòu)逐步達到資本充足率要求、降低不良貸款比率，經(jīng)國務(wù)院批準，人民銀行決定從2004年4月25日起實施差別存款準備金率制度?，F(xiàn)就有關(guān)事宜通知如下：　　一、差別存款準備金率制度的主要內(nèi)容　　差別存款準備金率制度的主要內(nèi)容是，金融機構(gòu)適用的存款準備金率與其資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量狀況等指標掛鉤。金融機構(gòu)資本充足率越低、不良貸款比率越高，適用的存款準備金率就越高；反之，金融機構(gòu)資本充足率越高、不良貸款比率越低，適用的存款準備金率就越低。　?。ㄒ唬┐_定差別存款準備金率的主要依據(jù)　　1、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀監(jiān)會”）定義并統(tǒng)計的金融機構(gòu)資本充足率，資本充足率數(shù)據(jù)由銀監(jiān)會提供。　　2、銀監(jiān)會統(tǒng)計的金融機構(gòu)不良貸款比率；金融機構(gòu)不良貸款比率發(fā)生顯著異常的情況。　　3、金融機構(gòu)內(nèi)控機制狀況、發(fā)生重大違規(guī)及風險的情況。　　4、金融機構(gòu)支付能力明顯惡化及發(fā)生可能危害支付系統(tǒng)安全的風險。　　差別存款準備金率確定中還將根據(jù)金融機構(gòu)類別、改革進程等特殊情況予以相應(yīng)安排?！　。ǘ嵤ο蟆　〔顒e存款準備金率制度采取統(tǒng)一框架設(shè)計和分類標準，實施對象為存款類金融機構(gòu)。　?。ㄈ┐_定差別存款準備金率的方法　　一是根據(jù)資本充足率等4項依據(jù)對金融機構(gòu)質(zhì)量狀況進行分類。二是根據(jù)宏觀調(diào)控的需要，在一定區(qū)間內(nèi)設(shè)若干檔次，確定各類金融機構(gòu)所適用的差別存款準備金率?！　∪嗣胥y行根據(jù)監(jiān)管規(guī)定變化等情況，按年定期對金融機構(gòu)質(zhì)量狀況的分類標準進行動態(tài)調(diào)整。　?。ㄋ模┱{(diào)整存款準備金率的操作　　人民銀行定期根據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計的金融機構(gòu)法人上年季度平均資本充足率和不良貸款比率等指標，對金融機構(gòu)存款準備金率進行調(diào)整。在個別金融機構(gòu)出現(xiàn)重大違規(guī)、風險問題以及支付清算問題時，人民銀行將會商銀監(jiān)會，及時調(diào)整其存款準備金率?！　《?、差別存款準備金率制度的實施安排　?。ㄒ唬①Y本充足率低于4%的金融機構(gòu)存款準備金率提高0.5個百分點，按7.5%的存款準備金率執(zhí)行。　?。ǘ┤嗣胥y行根據(jù)銀監(jiān)會2003年金融監(jiān)管統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定應(yīng)提高存款準備金率的金融機構(gòu)，并于2004年4月1日前通知至有關(guān)金融機構(gòu)法人。　?。ㄈ┵Y本充足率不低于4%的金融機構(gòu)仍執(zhí)行現(xiàn)行存款準備金率。人民銀行不再另行通知。　?。ㄋ模┥形催M行股份制改革的國有獨資商業(yè)銀行和城市信用社、農(nóng)村信用社暫緩執(zhí)行差別存款準備金率制度，仍執(zhí)行現(xiàn)行存款準備金率?！　嵤┎顒e存款準備金率制度是一項政策性強、涉及面廣、程序復(fù)雜的工作，各金融機構(gòu)應(yīng)當高度重視，認真按照本通知要求做好各項工作。人民銀行各分支機構(gòu)要加強對此項工作的組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保此項工作順利完成。遇有重要情況，請立即報告總行?！　∪嗣胥y行各分行、營業(yè)管理部接此通知后，要立即轉(zhuǎn)發(fā)至轄區(qū)內(nèi)存款類金融機構(gòu)。　　二○○四年三月二十四日