6月23日，審計署向全國人大常委會作中央預算審計報告，同時向社會公布了中央56個部門單位的審計結果公告。一如既往，被審計部門單位全部“掛彩”。

　　審計署審計長劉家義在審計報告中稱，此次共審計56個中央部門，延伸審計310個所屬單位；審計預算支出1224.83億元，占這些部門預算支出總額的33.23％。對以上部門單位預算執(zhí)行和預算管理中存在的問題，審計署歸納總結了四種情況，包括：預算執(zhí)行不完全到位，預算管理不夠嚴格和規(guī)范，一些部門及所屬單位仍存在違反財經制度規(guī)定的問題，部門決算（草案）編報不夠準確。

　　本刊記者據(jù)此匯總，以上四項預算支出方面的違規(guī)資金總額至少209.69億元。由此，2009年度中央部門單位預算支出方面的違規(guī)資金，占審計預算支出資金量的17.1％。

　　“這樣的預算執(zhí)行報告能被通過嗎?”一位審計專家說，在國際上，違紀資金達到審計資金量的0.5％都是不能接受的。

　　屢審屢犯、屢查不改！這是近年來中國政府預算審計的現(xiàn)實寫照。細查審計署公布的審計結果公告，政府預算執(zhí)行中多年來慣用的違規(guī)手法，充斥在9萬多字的審計結果公告中。諸如：項目預算未細化到項目、擴大范圍支出、預算收支不完整、未將結余資金列入當年預算，等等。曾讓公眾寄予厚望和期盼的“審計風暴”，卻越來越有些“審丑疲勞”。

　　雖然預算收支違規(guī)的手段和方式五花八門，但從56個部門單位的違規(guī)情況中，可以發(fā)現(xiàn)有一個共性特征，即部門單位都在設法獲得更多的預算資金，多數(shù)有將違規(guī)支出用于改善本部門人員福利的做法。

　　中國預算分配和執(zhí)行中的這一現(xiàn)象，表現(xiàn)出明顯的“政府自肥”特征，具體做法常有以下幾個方面。

　　做法一，預算支出“頭戴三尺帽”，也就是申請到的資金遠遠超過當年實際支出需要。比如，截至2009年底，財政部2006年以來安排的三里河二區(qū)一號辦公業(yè)務用房危舊房改造資金累計5477萬元，實際僅支出410.37萬元。預算資金閑置超過5000萬元。

　　根據(jù)審計署的整改要求，財政部稱，對危舊房改建項目進展緩慢的問題，正在積極協(xié)商發(fā)展改革委盡快批復該項目初步設計及投資概算。問題是，既然發(fā)改委尚未批復，為何財政部提前為自己安排幾千萬元資金？

　　做法二，擴大范圍支出，這一做法多是超標準申請預算的步驟延續(xù)。其中較為常見的做法是，將項目資金擴大范圍列支工資性支出、發(fā)放津貼補貼，或者建設辦公樓等沒有獲得預算資金的支出方面。

　　2009年，國家食品藥品監(jiān)督管理局在五個項目經費中列支685.62萬元，用于支付機關辦公樓物業(yè)費和職工餐費等；該局所屬藥品審評中心、醫(yī)療器械技術審評中心和國家藥典委員會三個單位在四個項目經費中列支1481.34萬元，用于人員工資、津貼補貼和獎金等支出。

　　此外，2009年，工業(yè)和信息化部用公用經費彌補人員經費超預算支出276.87萬元；國家質檢總局在檢驗檢疫專項業(yè)務經費中，列支離退休干部醫(yī)療費共計313萬元；國家安監(jiān)總局在專項資金中列支物業(yè)費900萬元。2006年至2009年，國資委在項目經費中，列支與項目無關的購買辦公設備和會議費等支出123.54萬元。

　　對部門單位擴大范圍支出的問題，審計處理意見是“要求追回資金并歸還原渠道”。這一做法，如果沒有發(fā)現(xiàn)，部門單位和個人則獲益匪淺?？梢?，違規(guī)的收益很大、風險和成本極低。

　　做法三，利用虛假發(fā)票套取資金和報賬。審計報告顯示，除了國務院法制辦等少數(shù)部門，絕大多數(shù)部門單位存在接受和使用虛假發(fā)票報賬問題。

　　審計署抽查56個中央部門已報銷的29363張可疑發(fā)票中，有5170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，8個部門本級和34個所屬單位，在無真實經濟業(yè)務背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補貼等；12個部門本級和37個所屬單位，對票據(jù)審核把關不嚴，接受虛假發(fā)票報賬4456.66萬元。

　　對虛假發(fā)票報賬的問題，審計署出具的審計處理建議是，向有關企業(yè)索要真實發(fā)票入賬核算，制定和完善相關環(huán)節(jié)票據(jù)監(jiān)管和審核報賬制度，避免類似問題再發(fā)生。

　　做法四，除了以上從預算資金支出環(huán)節(jié)實現(xiàn)“自肥”，政府部門單位還從收入環(huán)節(jié)，違規(guī)為本部門及個人獲取利益。常用的手法是動用下屬單位上繳款、行政性收費收入、出租房產收入，以及用各種名義違規(guī)收取贊助費等。

　　比如，2009年11月至12月，國家發(fā)改委用11家所屬單位上繳款660萬元發(fā)放委機關在職人員津貼補貼。

　　2009年，人力資源和社會保障部所屬全國人才流動中心，取得行政事業(yè)性收費收入1629.84萬元，僅上繳國庫922.19萬元，其余707.65萬元直接作為本單位經營服務性收入。

　　2008年至2009年，商務部未經批準將部分房產交由所屬單位對外出租，租金收入2594.72萬元由所屬單位用于發(fā)放人員工資和日常開支等。

　　以上種種做法，是部門單位從收入方面“自肥”的典范行為。更為嚴重的是，一些部門利用其具有執(zhí)法權的地位，從企業(yè)獲取利益。如，海關總署所屬地方海關由企業(yè)購置車輛和住宅等。

　　審計結果公告顯示，2005年和2006年，根據(jù)山東省壽光市和高密市政府會議紀要精神，山東晨鳴紙業(yè)集團股份有限公司為濰坊海關，購買價值69.08萬元的兩輛汽車和價值150萬元的職工住宅；山東銀鷹化纖有限公司無償提供一輛價值20.75萬元的轎車供濰坊海關使用；2009年7月通過竣工驗收的濰坊海關辦公樓，其到位建設資金1.11億元中，除濰坊市各級財政提供的資金外，有1200萬元為濰坊市政府從濰坊柴油機廠等九家有進出口業(yè)務的企業(yè)籌集的資金。

　　對此，審計署的審計處理建議是，對濰坊海關通過地方政府由企業(yè)出資為其購買職工住宅、汽車等問題，要求退還上述無償占用的企業(yè)資產。

　　縱觀以上部門單位違規(guī)的主要方式，諸如申請超過需要的支出預算、擴大范圍支出、利用虛假發(fā)票套取資金和報賬，以及收費、尋租和收租等，或配合使用，或單獨行動，形成了政府“自肥”的工具箱。違規(guī)收益少則幾十萬元、多則幾億元。

　　而審計署提出的處理和整改建議，基本思路是對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，要求被審計部門單位“歸位、糾錯、整改”。除了觸犯刑律移送司法機關的案件，預算收支的違規(guī)行為，幾乎不會對違規(guī)者進行實質性處罰。

　　“問責不夠，這是屢審屢犯的一個重要原因?！敝袊ù髮W憲政研究所教授蔡定劍說，預算執(zhí)行違規(guī)違法，應追究部門領導責任，如果只追究具體經辦人員的責任，就不可能杜絕違法行為，“必須由部門首長承擔責任?！?/p>

　　蔡定劍認為，預算執(zhí)行違規(guī)違法，該辭職的辭職、該撤職的撤職，沒有這樣的政治責任，部門的違法行為難以遏制。

　　近年來，作為國務院編制、執(zhí)行預算的主管部門，財政部出臺了很多預算管理方面的部門規(guī)章，但本身又不能按已有法律法規(guī)約束其行為，這也是預算審計“屢審屢犯”的一個重要原因。