[內(nèi)容提要]本文通過(guò)分析40個(gè)村委會(huì)換屆選舉中縣、鄉(xiāng)政府的具體行為及其運(yùn)作過(guò)程、實(shí)際功能,探討了村委會(huì)民主選舉中基層政府的角色與作用。作者認(rèn)為,縣、鄉(xiāng)政府在推動(dòng)村委會(huì)民主選舉中承擔(dān)了近于“全能”的多重角色,既是“立法者”,又是“執(zhí)法者”,還是“監(jiān)督者”,其行為與其說(shuō)是積極、主動(dòng)的,不如說(shuō)是被動(dòng)、應(yīng)付的。因此,要真正推進(jìn)農(nóng)村民主自治,不僅要有政府“自上而下”的推動(dòng),還需要有民間力量“自下而上”的促進(jìn)。

    肖唐鏢,江西行政學(xué)院科社教研部副主任。

    唐曉騰,江西省委政策研究室研究人員。

    基層政府在村委會(huì)民主選舉及村民自治中的行為與角色這一問(wèn)題,已引起學(xué)者的廣泛關(guān)注。多數(shù)人認(rèn)同于這樣的看法,對(duì)中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村而言,村委會(huì)民主選舉與村民自治是一個(gè)需要自上而下由基層政府強(qiáng)力啟動(dòng)并推進(jìn)的過(guò)程。因此,基層政府行為在其中的作用是第一位的,制約村委會(huì)民主選舉與村民自治的主要因素也正在于地方基層政府。這些研究主要是針對(duì)《村組法》正式頒布實(shí)施以前而作出的。那幺,隨著法律的正式施行,情況是否會(huì)有變化?本文依據(jù)對(duì)江西省40個(gè)村委會(huì)換屆選舉觀察就此作一綜合分析,擬通過(guò)描述縣鄉(xiāng)政府在村民直選中的具體行為及其運(yùn)作過(guò)程、實(shí)際功能,來(lái)研究分析其角色特征。

    村委會(huì)民主選舉過(guò)程中基層政府的介入方式

    以基層政府對(duì)村委會(huì)民主選舉的依法操作與否、以及作為的積極程度為自變量,基層政府操作選舉在理論上就有可能出現(xiàn)六種類型(如表1)。具體說(shuō)來(lái),在A類“直接依法操作”型村中,縣鄉(xiāng)工作組積極介入選舉,并嚴(yán)格依法操作,從而確保了選舉的民主合法性。反之,在B類“直接違法操作”型村中,縣鄉(xiāng)工作組的積極介入并不是依法而行,而是獨(dú)自或與村干部一道進(jìn)行暗箱操作,嚴(yán)重作弊。

表1基層政府操作選舉的幾種可能性類型表

    

		依法操作	違法操作
積極作為	直接介入	A.直接依法操作	B.直接違法操作
	間接介入	C.間接依法操作	D.間接違法操作
不積極作為		E.由村依法選舉	F.放任的作弊選舉

    資料來(lái)源:對(duì)39個(gè)樣本村情況的調(diào)查。

    與A、B兩類中基層政府的直接介入不同,在有些村,基層政府的介入?yún)s是間接的。在C類“間接依法操作”型村中,縣鄉(xiāng)工作組也駐扎在村內(nèi),但沒(méi)有站在選舉工作的前臺(tái),或包辦替代,或與村工作人員聯(lián)合操作。在D類“間接違法操作”型村,縣鄉(xiāng)工作組的介入也是間接的,但卻指導(dǎo)進(jìn)行違法選舉或在某些程序上違法運(yùn)作。

    同以上四種積極“作為”類型不同的是,基層政府也有“不作為”的情況,即為E、F兩種類型。在這種情況下,縣鄉(xiāng)政府雖然也向村派出了工作組,但它僅是名義上的、形式上的,并不參與該村委會(huì)民主選舉事務(wù)的決策,任由村里自行開(kāi)展選舉。在“由村依法選舉”的類型(E類)中,鄉(xiāng)干部放手讓村里自己組織各項(xiàng)工作,由于有一個(gè)來(lái)自群眾的強(qiáng)有力的選舉委員會(huì),結(jié)果選舉非常成功。而在“放任作弊選舉”的類型(F類)村中,工作組對(duì)村干部(主要是村支書(shū))的選舉工作也不加過(guò)問(wèn),甚至對(duì)一些程序的作弊也任其自流。

    當(dāng)然,縣鄉(xiāng)政府及其工作組對(duì)各村委會(huì)民主選舉采取何種操作類型,取決于多種因素。其中重要的兩條是:村支書(shū)的能力,原村委會(huì)班子的狀況(是否被鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望能留任)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為村支書(shū)有很強(qiáng)的駕御能力,希望原村委會(huì)班子留任并認(rèn)為它能繼續(xù)當(dāng)選,就很有可能采取“不作為”的方式,放手讓村里自行組織安排選舉。反之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果認(rèn)為村支書(shū)駕御能力不夠,但希望原村委會(huì)班子留任,而它的繼續(xù)當(dāng)選又面臨挑戰(zhàn)時(shí),就更有可能采取“積極作為”,直接或間接地介入選舉工作。

    以上對(duì)基層政府行為的分析主要是從基層政府本身的層面而展開(kāi)的。如果我們從村的角度來(lái)看,可把村委會(huì)民主選舉分為“自主性選舉”和“管制性選舉”兩種。所謂自主性選舉,是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對(duì)村委會(huì)民主選舉的程序、方式,特別是候選人的確定等問(wèn)題采取不干預(yù)的態(tài)度,任由村委會(huì)民主選舉委員會(huì)按照上級(jí)確定的規(guī)則和要求去組織、安排和確定。而管制性選舉則是指基層政府干預(yù)的選舉。實(shí)際上,在村委會(huì)民主選舉的這兩種分類之間有著相通之處。A、B、C、D四類即為“管制性選舉”,而E、F兩類系“自主性選舉”。在本次調(diào)查的40個(gè)村中,多數(shù)村的選舉還屬于管制式選舉,只是縣鄉(xiāng)政府對(duì)各村委會(huì)民主選舉的作用方式和程度有所不同而已。不過(guò),在“管制性選舉”與“自主性選舉”中都有可能出現(xiàn)民主合法的選舉(A、C、E),也有可能是違規(guī)選舉(B、D、F)。由此可見(jiàn),基層政府介入選舉本身并不重要,重要的是如何介入。

    二、基層政府在選舉中的實(shí)際功能

    縣鄉(xiāng)政府是從哪些方面來(lái)操作選舉、并發(fā)揮作用的?從對(duì)40個(gè)村的調(diào)查看,各村的選舉都是一個(gè)自上而下的制度引入過(guò)程,都是在強(qiáng)行政驅(qū)動(dòng)下而展開(kāi)的,如選舉的籌備、動(dòng)員與組織,以及規(guī)則、程序的安排、解釋與實(shí)施等,都來(lái)自基層政府。具體地說(shuō),在選舉中,基層政府的功能及其運(yùn)作方式主要有:

    1  規(guī)則制定與解釋功能。在《村組法》正式頒布實(shí)施后,江西省人大常委會(huì)通過(guò)了相應(yīng)的《實(shí)施辦法》,對(duì)選舉的步驟、程序、方法,候選人條件等作了原則性的要求。各地還制定了更詳細(xì)的實(shí)施方案,如C、T兩縣均由縣委、縣政府下發(fā)了以上述方案為內(nèi)容的“紅頭文件”。在我們觀察的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),它們也進(jìn)一步制定了更具體的《選舉操作規(guī)程》。當(dāng)然,這些具體的《實(shí)施方案》與《操作規(guī)程》,從表面上看是對(duì)《村組法》和《實(shí)施辦法》的進(jìn)一步細(xì)化,并無(wú)原則上的沖突。從選舉的宣傳、選民的登記,提名程序,到候選人的條件及人員確定,再到候選人的介紹、正式投票,以及選票的設(shè)計(jì)、統(tǒng)計(jì)與監(jiān)督,還有村委會(huì)職數(shù)的規(guī)定、村委會(huì)民主選舉委員會(huì)的產(chǎn)生、職責(zé)等等,皆有細(xì)致的規(guī)定。因此,選舉規(guī)則與程序的制定都是縣鄉(xiāng)政府的行為,而且解釋權(quán)也在縣鄉(xiāng)政府。

    2  信息傳輸與發(fā)布功能。限于現(xiàn)代傳媒在農(nóng)村的不發(fā)達(dá)狀況,有關(guān)選舉的信息在很大程度是被基層政府壟斷的。盡管C、T兩縣在實(shí)施方案中對(duì)選舉宣傳的要求很具體,但我們從調(diào)查中發(fā)現(xiàn),在各村對(duì)選舉的宣傳發(fā)動(dòng)工作很不深入細(xì)致,對(duì)選舉的規(guī)則、方式、程序等都是進(jìn)行有選擇性的傳輸,并沒(méi)有全部發(fā)布,而且往往是對(duì)選民提要求的多(如積極履行職責(zé)),而向選民介紹其權(quán)利的少。因而對(duì)選舉的信息和知識(shí),選民實(shí)際上是不太了解的。這就使選民和鄉(xiāng)村干部在對(duì)選舉信息的掌握上處于極不對(duì)等的地位,從而有利于縣鄉(xiāng)政府對(duì)選舉局面的控制。

    3  組織與操作功能。在C、T兩縣,縣鄉(xiāng)政府都設(shè)立了選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),并組派了工作組進(jìn)村親自指導(dǎo)。按理,縣鄉(xiāng)工作組進(jìn)村主要應(yīng)起政策指導(dǎo)及相應(yīng)的監(jiān)督功能,但在絕大多數(shù)村,他們還往往走到選舉工作的前臺(tái),直接操作選舉工作。比如,他們與村支書(shū)一道指定選委會(huì)成員,決定投票方式,幫助或者直接組織選舉。對(duì)各村候選人的條件及正式候選人的確定,本應(yīng)由村委會(huì)民主選舉委員會(huì)依照法律決定,但在不少村,縣鄉(xiāng)工作組也直接介入,并起主導(dǎo)作用。

    4  仲裁功能。在選舉中往往會(huì)遇到各種突發(fā)問(wèn)題,特別是遇到法律規(guī)則上沒(méi)有規(guī)定的問(wèn)題時(shí),只有少數(shù)村的選舉委員會(huì)能起到正常的集體仲裁與決策功能。在多數(shù)村,這一功能都由縣鄉(xiāng)工作組或基層政府承擔(dān)。發(fā)生計(jì)票爭(zhēng)執(zhí)對(duì)有效票、廢票的認(rèn)定意見(jiàn)不一時(shí),一般都是由縣鄉(xiāng)工作組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來(lái)裁定。

    5  秩序監(jiān)督與維持功能。在調(diào)查村中我們發(fā)現(xiàn),縣鄉(xiāng)工作組的監(jiān)督功能普遍不足,尤其是對(duì)選舉工作人員的監(jiān)督不力(實(shí)際上工作組本身也是“工作人員”)。但對(duì)選舉秩序的維護(hù),防止對(duì)選舉的干擾、破壞,卻是縣鄉(xiāng)政府用力較多的地方。突出的是,在我們所調(diào)查的C縣16個(gè)村,在正式選舉的當(dāng)天,每個(gè)村都由縣里統(tǒng)一安排了兩名警察來(lái)現(xiàn)場(chǎng)維護(hù)秩序。

    三、村委會(huì)民主選舉中基層政府角色行為的評(píng)估

    縣鄉(xiāng)政府對(duì)村委會(huì)民主選舉有什幺性質(zhì)的影響?從選舉觀察中我們看到,盡管C、T兩縣基層政府對(duì)選舉有統(tǒng)一的部署與要求,但由于各村村情本身的差異,以及各村工作組的差異等原因,基層政府行為在各村卻有著并不一致的表現(xiàn)。表2即是對(duì)各村委會(huì)民主選舉中基層政府行為取向的統(tǒng)計(jì)。

表2:在各村委會(huì)民主選舉中縣鄉(xiāng)政府或其派出的指導(dǎo)小組的態(tài)度和作用 N=39(村)

    

作用性質(zhì)	傾向并保證了選舉的民主性	傾向有效的民主選舉	傾向“暗箱操作”	違規(guī)操作	其它
百分比	25.6%	35.9%	17.9%	12.8%	7.7%

    注:1.選擇項(xiàng)“其它”系指:看不來(lái)或說(shuō)不清。

    2.資料來(lái)源:對(duì)39個(gè)樣本村情況的調(diào)查。

    從表2可見(jiàn),在六成多的村委會(huì)民主選舉中,縣鄉(xiāng)政府行為傾向于民主的或有限的民主選舉;基層政府行為傾向“暗箱操作”乃至違規(guī)操作的村占三成。在此,我們僅就基層政府在村委會(huì)選舉中違規(guī)操作和暗箱操作作一初步分析。從我們的選舉觀察看,幾乎所有違規(guī)操作的選舉,都帶有一個(gè)相同的目的,即他們希望組織看中的人員能如愿當(dāng)選,特別是希望原村委會(huì)班子(或其中的主要成員)能繼續(xù)留任。為此,縣鄉(xiāng)工作組同村支書(shū)自選舉一開(kāi)始,就會(huì)設(shè)計(jì)好一些關(guān)鍵程序與方法,并予以實(shí)施。其手段、方法形形色色,這里列出觀察中常見(jiàn)的幾類:

    1  對(duì)選舉信息與規(guī)則進(jìn)行控制,或僅作有選擇的發(fā)布,以使選民與組織意圖之外的候選人不熟悉規(guī)則,以便控制選舉。

    2  對(duì)候選人資格作靈活設(shè)定,以便組織中意的人選入闈,并將不中意的其它人擋在外。

    3  在正式候選人確立中采取靈活方法,盡可能地將最有競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)實(shí)力的其它人員排除,而不是簡(jiǎn)單地按票數(shù)來(lái)確立正式候選人。其中的手段,除了利用候選人資格的限定外,還有各種非正式方法。逼迫候選人辭選,利誘有力競(jìng)爭(zhēng)者退出對(duì)主任的競(jìng)選等等。

    4  誘導(dǎo)選民投票。在各種正式或非正式場(chǎng)合,以表?yè)P(yáng)的口吻介紹中意的人員,稱其很得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持,而其它人都得不到上面的支持,即使選上來(lái)了以后也干不了。在羅家、王沙塘、桃源等村,工作組的同志甚至勸選民說(shuō):現(xiàn)在的村干部如果選不上,以后還是要當(dāng)村干部的,而選上了新的人,就要增加村里的負(fù)擔(dān),所以,你們還是選現(xiàn)在的干部好。

    5  多數(shù)村往往以與村干部的關(guān)系、能否忠實(shí)貫徹組織意圖為標(biāo)準(zhǔn)選擇村委會(huì)民主選舉委員會(huì)成員和選舉工作人員。在部分村,還讓已是正式候選人的原村干部作為工作人員,拎著票箱上門(mén)搞流動(dòng)投票。

    6  對(duì)投票方式,多數(shù)村主要采用流動(dòng)票箱投票,以便現(xiàn)場(chǎng)引導(dǎo)選民填票,甚至于以代票等方式搞舞弊。

    7  簡(jiǎn)化對(duì)正式候選人的介紹程序。有些村并不召開(kāi)選舉大會(huì),以介紹候選人,并讓他們發(fā)表競(jìng)選演說(shuō)。還有些村雖然召開(kāi)了選舉大會(huì),但也沒(méi)有介紹候選人的程序,既不讓選民對(duì)候選人進(jìn)行發(fā)問(wèn),也不許侯選人介紹自己的情況。

    8  在選票統(tǒng)計(jì)中對(duì)有效票與廢票的認(rèn)定,往往傾向于組織中意的候選人。

四、結(jié)論

    在我們觀察的40個(gè)樣本村村委會(huì)民主選舉中,縣鄉(xiāng)政府采取了六種不同的介入方式啟動(dòng)并推動(dòng)各村委會(huì)民主選舉。在此過(guò)程中,基層政府承擔(dān)了規(guī)則制定與解釋、信息傳輸與發(fā)布、組織與操作、仲裁、秩序監(jiān)督與維持等功能,幾近于“全能”角色。它既是“立法者”,又是“執(zhí)法者”,還是“監(jiān)督者”。這或許是民主啟動(dòng)中需要經(jīng)過(guò)的階段。但是,我們應(yīng)注意的是,基層政府這種多重角色特征,如果長(zhǎng)期不能得到改變,就既會(huì)使基層政府的負(fù)荷過(guò)重,也會(huì)使村委會(huì)民主選舉質(zhì)量的提升受到制約。因此,科學(xué)地界定基層政府在村委會(huì)民主選舉中的職能,是確保選舉依法運(yùn)作的重要前提。筆者以為,在村委會(huì)民主選舉中,基層政府應(yīng)主要承擔(dān)的是“立法者”與“監(jiān)督者”的職能,而不應(yīng)親自來(lái)組織與操作選舉,承擔(dān)“執(zhí)法者”的職能。

    對(duì)于地方基層政府在村委會(huì)民主選舉和村民自治的態(tài)度,多數(shù)學(xué)者的研究已表明,這是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題?？碌で?1997),歐博文與李連江(2001)對(duì)地方基層政府在推進(jìn)村民自治中的違規(guī)操作現(xiàn)象曾作了精彩描述。肖唐鏢(1999)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問(wèn)卷調(diào)查也發(fā)現(xiàn),他們對(duì)村民自治懷有深深的疑慮與恐懼心態(tài),并提出國(guó)家權(quán)力“既是村民自治的推動(dòng)者,又是其障礙者”。從我們本次選舉觀察看,以上觀點(diǎn)得到了進(jìn)一步的驗(yàn)證。縣鄉(xiāng)政府推動(dòng)村委會(huì)民主選舉,與其說(shuō)是積極的、主動(dòng)的,更不如說(shuō)是被動(dòng)的、應(yīng)付的。在這種心態(tài)下縣鄉(xiāng)政府對(duì)村委會(huì)民主選舉走向的影響是雙重的,離開(kāi)了政府固然不行,但僅有政府也是不夠的,它更需要的是社區(qū)自身的作用,尤其是民間力量自下而上的參與。

參考文獻(xiàn): 1 柯丹青(Daniel Kelliher),1997,“中國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于村民自治的爭(zhēng)論”,《中國(guó)學(xué)刊》(The china Journal),No37,pp63-86. 2 歐博文(Kevien J.O’Brien)李連江,2001,Aclommo dating Democralyina Oneparty State: Introducing Villageine Electionsin China.《第二屆中國(guó)大陸村級(jí)組織建設(shè)學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》,香港中文大學(xué)大學(xué)服務(wù)中心,2001年3月。 3 肖唐鏢,1999,“國(guó)家、鄉(xiāng)村社會(huì)與村民自治——村民自治中鄉(xiāng)村社會(huì)的心態(tài)和行為研究及其它”,《中國(guó)農(nóng)村組織建設(shè)與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議論文集》,北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系。責(zé)任編輯　馬寶成