□楊雪冬

從1998年《村民委員會組織法》正式頒布以來，一些地方也開始嘗試改革現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式。根據(jù)現(xiàn)有的《地方政府組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生，屬于間接選舉。因此，現(xiàn)有的選舉方式改革主要是圍繞提高選舉的競爭性展開的。

根據(jù)各種調(diào)查，我們可以歸納出六種改革類型，分別是：

1.直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。最著名的是四川省遂寧市市中區(qū)的步云鄉(xiāng)。此外，四川省青神縣的南城鄉(xiāng)也在大致相同的時間舉行了正副鄉(xiāng)長的直接選舉。步云選舉是1998年11月開始的，整個選舉過程歷時大約兩個月。選舉辦法是，除了組織提名外（包括政黨、社會團體和群眾組織），30人可以聯(lián)合提名候選人。然后由選區(qū)聯(lián)席會議從中決定兩個候選人，與區(qū)委提名的候選人參加競選。三位候選人有大約一個星期的時間到各村或利用場集進行競選活動。然后投票選舉。這次選舉由于不符合現(xiàn)有法律規(guī)定，引起了很大的爭議。2002年步云進行了直選后的第一次換屆選舉。鑒于上次的情況，在遵守法律的前提下，對選舉方式進行了調(diào)整。主要有兩個變化：一是直接選舉鄉(xiāng)長候選人，然后推薦給鄉(xiāng)人大代表會議上，從而與現(xiàn)有的人大代表選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接結(jié)合起來；二是不進行政黨提名候選人，而是把預選中的得票最高者作為黨的提名人選。

2.“三票制”選舉鎮(zhèn)長。深圳市大鵬鎮(zhèn)在1999年的鎮(zhèn)長選舉中采用了這個方法。這個方法借鑒了“兩票制”選舉村黨支部書記的方式。“三票制”基本內(nèi)容是：先由選民提名候選人，這是第一票；然后由代表選舉最后推薦到鎮(zhèn)人代會的候選人；最后由鎮(zhèn)人代會選出鎮(zhèn)長。

3.“兩票制”選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導。1999年，山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)采用了這種方法。與大鵬鎮(zhèn)相比，卓里的“兩票制”選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導也借鑒自村黨支部選舉。但是二者的一個關鍵區(qū)別是，在卓里鎮(zhèn)主要領導（除鎮(zhèn)長外，還有黨委書記、鎮(zhèn)人大主席）都被包括進來。其主要內(nèi)容是：先由全鎮(zhèn)選民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導投信任票，上級黨委根據(jù)得票多少決定推薦人選，然后按照現(xiàn)有的法律程序進行相應的選舉。

4．“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。四川省遂寧市市中區(qū)以及南部縣都采取了這種方法。只不過前者還用這種方法選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。這種實際上是把嚴格的考試和規(guī)模擴大的選舉結(jié)合在一起的一種方法?；境绦蚴牵汗_空缺的職位，放寬報名條件，允許更多的人報名參加嚴格客觀的筆試，筆試的前六名進入口試?？谠嚨膮⒓诱甙肃l(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級干部、村民代表以及上級領導，規(guī)模在100人以上。根據(jù)口試的情況，進行投票，前兩名推薦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。

5．鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。四川省綿陽市從1998年11月開始實行了這種方法。上級不提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長人選，而是由人大代表聯(lián)合提名。

6．“兩推一選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)在2002年9月采取了這種方法。所謂的“兩推”是分兩個層次來確定候選人；“一選”就是最后的選舉。“一推”是由全鎮(zhèn)居民提名候選人。“二推”是由村民代表會議從提名中選出推薦給鎮(zhèn)人大的人選，最后由鎮(zhèn)人大選舉。這個方法類似于深圳大鵬鎮(zhèn)的“三票制”，主要的區(qū)別是明確了村民代表會議作為推薦人選組織。

比較這些改革模式，可以發(fā)現(xiàn)有三個改革思路：

第一個思路是實行徹底的直接選舉，由全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。步云鄉(xiāng)的第一次選舉就是這種嘗試。這種思路充分肯定了在當前的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民有能力、有理性選舉出符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，但也存在著兩個主要問題：（1）直接選舉不符合憲法和地方政府組織法的有關規(guī)定；（2）目前還缺乏完整配套的選舉方法來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉。

第二個思路是在現(xiàn)有法律框架下，讓全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉過程中。深圳大鵬鎮(zhèn)和湖北楊集鎮(zhèn)的改革就是遵循了這個思路，讓全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提名候選人。這個思路雖然符合了現(xiàn)有法律規(guī)定，但也存在著兩個主要問題：（1）全體居民提名的候選人不是直接推薦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，而是經(jīng)過村民會議或其他會議形式，進行第二次選舉。目前，這個中間環(huán)節(jié)還沒有法律支持，也很容易成為操縱選舉的漏洞；（2）從程序理念上看，由少數(shù)人（人代會）決定多數(shù)人（全體居民）提出的人選也需要進一步分析。

第三種思路也是在現(xiàn)有的法律框架下完成的，基本方法是把考試作為推選候選人的方法，同時增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對候選人的了解。遂寧的“公推公選”就是這種思路。這種方法利用考試的客觀性提高了對候選人資格的要求，同時也讓更多的居民參與到選舉的過程中。但也存在著三個主要問題：（1）報名資格的限制過多；（2）頻繁的考試增加了選拔的成本；（3）口試作為一種競選的方式缺乏明確的組織性規(guī)定。

從這些改革模式看，有兩個基本特點：一是增加了選舉的競爭性、參與性和透明度，不僅提高了普通群眾參政的能力，也大大提高了干部的參政能力。參加選舉的干部在口頭表達、與群眾的溝通能力等諸多方面都有了提高。而群眾也通過參與熟悉了選舉程序，增強了對自我利益保護的意識。二是黨委提名的人選都順利當選，這不僅表明當?shù)攸h委在進行改革中做了充分的準備，也說明了黨在農(nóng)村保持了很高的號召能力和領導能力。

根據(jù)我們的調(diào)查，對于現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革，大部分人，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部持贊同態(tài)度?，F(xiàn)在的問題是，如何進一步推進改革。目前有三個思路：一個思路是在全國普遍實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉。國家制訂各種配套的選舉辦法和法律，來保證選舉的順利推行。二是鼓勵地方進行各種改革嘗試，在條件成熟的地方進行小范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉。根據(jù)這些地方的經(jīng)驗，制訂相應的法律，尤其要研究黨委在選舉過程中的地位和作用。三是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層級，把它變成縣的派出機構(gòu)。從目前的情況看，第一個和第三個都缺乏客觀的條件，第二個思路更有可行性。但是其操作起來需要深入的研究和計劃。