關(guān)于存款查詢、凍結(jié)和扣劃的若干法律問題

司法.行政機關(guān)查詢.凍結(jié)和扣劃銀行存款（以下簡稱查凍扣）是包括人民銀行在內(nèi)的金融機構(gòu)在工作中經(jīng)常遇到的現(xiàn)象。由于不同歷史時期的許多法律法規(guī)及規(guī)范性文件對 這一問題作出相應(yīng)的規(guī)定，相互之間亦存在沖突之處，出于對權(quán)限。效力或者程序等問題理解的差異，強制執(zhí)行機關(guān)同金融機構(gòu)之間經(jīng)常出現(xiàn)爭執(zhí)，甚至因矛盾激化而發(fā)生人身沖突以及拘﹑罰款等后果。1995年7月1日開始施行的《商業(yè)銀行法》在解決這一問題上具有里程碑性的意義，它以法律的形式從根本上對這一問題作出了基本界定，結(jié)束了以往多、散、亂且缺乏權(quán)威性的局面，導(dǎo)致許多依據(jù)失去效力，進而導(dǎo)致一些司法或者行政機關(guān)失去了原有的查凍扣權(quán)力。因此，正確認識并處理好存款的查凍扣問題，在金融業(yè)務(wù)實踐中具有一定的現(xiàn)實意義。

一、存款查凍扣行為的法定權(quán)限

目前，確定查凍扣權(quán)力及權(quán)限的最重要依據(jù)是1995年7月1日起開始施行的<<商業(yè)銀行法>>根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，各機關(guān)的權(quán)限如下：有權(quán)查詢單位：公安、檢察院、法院、安全機關(guān)、監(jiān)察。軍隊保衛(wèi)部門。監(jiān)獄保衛(wèi)部門、海關(guān)。稅務(wù)。審計。證監(jiān)會。有權(quán)凍結(jié)單位：公安、檢察院、法院、安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門。海關(guān)。稅務(wù)。有權(quán)扣劃單位：法院、海關(guān)。稅務(wù)

（一）具有完整的查詢、凍結(jié)、扣劃存款權(quán)力的部門

l．人民法院。公，檢、法部門在查，凍、扣方面的基本法律依據(jù)是《民事訴訟法》《刑事訴訟法》其中《民事訴訟法》第221條規(guī)定“被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務(wù)，人民法院有權(quán)向銀行、信用合作社和其他有儲蓄業(yè)務(wù)的單位查詢被執(zhí)行人的存款情況，有權(quán)凍結(jié)、扣劃被執(zhí)行人的存款。”這里，人民法院所獲得的是在義務(wù)人不主動履行的情況下，為保證生效法律文書獲得履行而采取的強制執(zhí)行措施，這里的法律文書包括人民法院通過審判程序作出的裁判和無強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)的生效法律文書。

2．稅務(wù)部門。有關(guān)法律法規(guī)對此做出了明確規(guī)定?！抖愂照魇展芾矸ā?/span>[2001年5月l日起施行]第54條規(guī)定：“稅收機關(guān)有權(quán)…查詢從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務(wù)人在銀行或其他金融機構(gòu)的存款帳戶。……可以查詢案件涉嫌人員的儲蓄存款。”以此為依據(jù)，稅務(wù)機關(guān)可查詢單位和個人存款；第38條規(guī)定：“……書面通知納稅人開戶銀行或其他金融機構(gòu)凍結(jié)納稅人的金額相當(dāng)于應(yīng)納稅款的存款，”“……稅務(wù)機關(guān)可以書面通知納稅人開戶銀行或其他金融機構(gòu)從其凍結(jié)的存款中扣繳稅款。”以此為依據(jù)，稅務(wù)機關(guān)可凍結(jié)、扣劃存款。

3．海關(guān)。《海關(guān)法》[2000年7月8日的起修改后施行]第6條第5項規(guī)定：“……可以查詢案件涉嫌單位和人員在金融機構(gòu)、郵政企業(yè)的存款、匯款。”這樣，法律就賦予海關(guān)查詢存款的權(quán)力。第61條規(guī)定：“海關(guān)可以書面通知納稅義務(wù)人開戶銀行或其他金融機構(gòu)暫停支付納稅義務(wù)人相當(dāng)于應(yīng)納稅款的存款；海關(guān)可以書面通知納稅義務(wù)人開戶銀行或其他金融機構(gòu)從其暫停支付的存款中扣繳稅款，”此規(guī)定明確賦予了海關(guān)扣劃存款的權(quán)力，對于海關(guān)能否凍結(jié)存款，《海關(guān)法》的用詞是“暫停支付存款”，相當(dāng)于對存款實施了凍結(jié)措施，因此，可以認為，海關(guān)也具有凍結(jié)存款的權(quán)力。

另外，《海關(guān)稽查條例》1997哪年1月3日發(fā)布施行）第14條規(guī)定：“海關(guān)……可以查詢被稽查人在商業(yè)銀行或其他單位的存款帳戶。”按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，查詢單位存款可以由行政法規(guī)規(guī)定，《海關(guān)稽查條例》作為行政法規(guī)，所規(guī)定的也只能是對單位存款的查詢，否則是無效的。海關(guān)稽查是海關(guān)的另外一種監(jiān)管方式，在稽查時享有對單位存款進行查詢的權(quán)力。

（二）公安、檢察、安全、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門和海關(guān)走私偵查局只有查詢和凍結(jié)存款的權(quán)力

l997年1月1日修改后起施行的《刑事訴訟法》第117條規(guī)定：“人民檢察院。公安機關(guān)根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款。”同時，《刑事訴訟法》還賦予了安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門在進行刑事偵查時，也可以享有同公安機關(guān)相同的權(quán)力。第4條規(guī)定：“國家安全機關(guān)依照法律規(guī)定，辦理危害國家安全機關(guān)的刑事案件，行使與公安機關(guān)相同的職權(quán)。”第225條規(guī)定： “軍隊保衛(wèi)部門對軍隊內(nèi)部發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)。對罪犯在監(jiān)獄內(nèi)犯罪的案件由監(jiān)獄進行偵查。軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄辦理刑事案件，適用本法的有關(guān)規(guī)定。”

需要注意的是1999年初，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，海關(guān)總署、公安部組建了海關(guān)總署走私犯罪偵查局，《海關(guān)法》在2000年修改后，對此做出了明確規(guī)定，賦予海關(guān)走私偵查局同公安機關(guān)相同的權(quán)力?！逗ｊP(guān)法》第4條規(guī)定“海關(guān)偵查走私犯罪的公安機構(gòu)履行偵查、拘留。執(zhí)行逮捕、預(yù)審職責(zé)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定辦理。”

（三）只具查詢存款權(quán)力的部門

1．監(jiān)察部門。I997年5月9日通過并施行的《行政監(jiān)察法》第21條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)…… 可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或其他金融機構(gòu)的存款；”授予了監(jiān)察部門查詢銀行存款的權(quán)力，但僅此而已，監(jiān)察部門不能進行進一步的凍結(jié)和扣劃行為。

2．審計機關(guān)?！秾徲嫹ā珐z1995年1月1日起施行）第33條：“審計機關(guān)進行審計時，有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得相關(guān)證明材料。”這里沒 有明確使用查詢存款一詞，而是使用了概括性的規(guī)定，l997年10月21日國務(wù)院頒布了《審計法實施條例》對這一問題作了明確。《條例》第31條規(guī)定：“審計機關(guān)…有權(quán)查詢被審計單位在金融機構(gòu)的各項存款，并取得證明材料，有關(guān)金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，并提供證明材料。”由于該《條例》屬于國務(wù)院行政法規(guī)，符合《商業(yè)銀行法》關(guān)于查詢單位存款的規(guī)定，因此，審計機關(guān)也有權(quán)查詢單位存款。另外，按照《審計署、中國人民銀行關(guān)于＜審計署、中國人民銀行關(guān)于審計機關(guān)在審計執(zhí)法過程中查詢被審計單位存款問題的通知＝適用軍隊審計機關(guān)的通知》1999年3月29日審法發(fā)[1999]35號）的規(guī)定，軍隊審計機關(guān)也可以查詢單位存款。

3．中國證監(jiān)會。《證券法》第168條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法履行職責(zé)，有權(quán)采取下列措施：查詢當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人的資金帳戶。證券帳戶。”

另外，證監(jiān)會對期貨交易的有關(guān)行為需要時，也可查詢單位存款。在國務(wù)院發(fā)布的《期貨交易暫行條例》﹝1999年9月1日）中第52條規(guī)定：“中國證監(jiān)會……對期貨交易所、期貨經(jīng)紀(jì)公司、會員和客戶在商業(yè)銀行或其他金融機構(gòu)開立的單位存款帳戶可以進行查詢。”

4．個人關(guān)于住房公積金的查詢。國務(wù)院《住房公積金管理條例》﹝1999年3月17日施行）中第36條規(guī)定：“職工、單位有權(quán)查詢本人、本單位住房公積金的繳存。提取情況，住房公積金管理中心、受委托銀行不得拒絕。”這樣，職工就可以以個人名義查詢本單位在銀行的住房公積金存款，開個人查詢非本人存款之先河。

（四）其他

1．喪失原有查詢、凍結(jié)、扣劃存款權(quán)力的機關(guān)。一是工商機關(guān)。國務(wù)院1987年9月17日發(fā)布的《投機倒把行政處罰條例》屬于國務(wù)院行政法規(guī)，按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，行政法規(guī)無權(quán)規(guī)定存款的凍結(jié)，所以，這一規(guī)定是無效的。同樣，國家工商行政管理局頒布的《投機倒把行政處罰條例實行細則》屬于部門規(guī)章，其無權(quán)規(guī)定存款的查詢、凍結(jié)、扣劃。所以，這一規(guī)定也是無效的。二是中國人民銀行。在《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》實施以前，中國人民銀行的一些行政規(guī)章規(guī)定，人民銀行可以查詢、凍結(jié)銀行存款，可以扣劃金融機構(gòu)在人民銀行 的存款，上述兩法頒布實施后，人民銀行也喪失了對存款的凍結(jié)和扣劃權(quán)力。但對于人民銀行是否有權(quán)查詢銀行存款，有不同的看法。有的認為，《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》沒有對人民銀行查詢銀行存款作出明確規(guī)定，因此，人民銀行無權(quán)查詢存款。有的根據(jù)《中國人民銀行法》第32條：“中國人民銀行有權(quán)對金融機構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算、呆賬等情況隨時進行稽核、檢查監(jiān)督。”及《商業(yè)銀行法》第62條：“中國人民銀行有權(quán)依照本法第三章、第四章、第五章的規(guī)定，隨時對商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆賬等情況進行檢查監(jiān) 督。檢查監(jiān)督時，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照中國人民銀行的要求，提供財務(wù)會計資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息。”認為人民銀行有權(quán)查詢銀行存款。我們認為，人民銀行履行的是對金融機構(gòu)吸收的存款的數(shù)量、種類、利率是否符合規(guī)定進行的檢查，此時查詢存款的行為不同于司法、行政機關(guān)為促使義務(wù)人履行債務(wù)而采取的查詢措施，而是對銀行經(jīng)營行為的檢查，因此，不宜將其劃歸有權(quán)查詢存款的機關(guān)范圍中。

2．關(guān)于幾個模糊性規(guī)定?，F(xiàn)實中還存在另一種情況，就是相關(guān)法律法規(guī)的模糊性、概括性規(guī)定，操作起來難以把握。主要有以下一些情況：一是關(guān)于財政部門的權(quán)力?！稌嫹ā珐z2000年7月1日施行）第32條規(guī)定：在對會計憑證、會計帳簿、財務(wù)會計報告和其他會計資料是否真實、完整進行監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)重大違法嫌疑時，國務(wù)院財政部門及其派出機構(gòu)可以向被監(jiān)督單位有經(jīng)濟業(yè)務(wù)往來的單位和被監(jiān)督單位開立帳戶的金融機構(gòu)查詢有關(guān)情況，有關(guān)單位和金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予支持。這里的“有關(guān)情況”是否包括銀行存款，沒有明確說明。按照一般理解，在這種情況下，開戶單位的在銀行的有關(guān)情況應(yīng)該包括銀行存款，雖然后來財政部、中國人民銀行發(fā)出了《關(guān)于財政部及其派出機構(gòu)查詢被監(jiān)督單位有關(guān)情況若干具體問題的通知》但在這個文件中對此問題仍然未作出明確說明，而且法律制定機關(guān)沒有做出權(quán)威解釋，因此，財政部門是否能查詢存款在實踐中就難以把握。二是關(guān)于價格主管部門的權(quán)力?！秲r格法》﹝1998年5月1日施行）第34條規(guī)定：“政府價格主管部門在進行價格監(jiān)督檢查時，可以行使下列職權(quán)：查詢、復(fù)制與價格違法行為有關(guān)的帳簿、單據(jù)、憑證及其它資料，核對與價格違法行為有關(guān)的銀行資料；”這里的“銀行資料”是否包括銀行存款也無從理解。

二、不能凍結(jié)扣劃的存款及特殊情況

1．對金融機構(gòu)在人民銀行的存款準(zhǔn)備金，任何機關(guān)都無權(quán)進行凍結(jié)和扣劃?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》﹝1998年6月11日法釋[1998]15號）第34條規(guī)定：“被執(zhí)行人為金融機構(gòu)的，對其交存在人民銀行的存款準(zhǔn)備金和備付金不得凍結(jié)和扣劃”，由于存款準(zhǔn)備金和備付金已合二為一，均為存款準(zhǔn)備金，且除此外，金融機構(gòu)在人民銀行沒有其他性質(zhì)的存款，因此，人民法院是不能凍結(jié)和扣劃金融機構(gòu)在人民銀行的存款的。需要注意的是，第34條還規(guī)定；“但對其在本機構(gòu)、其他金融機構(gòu)的存款，及其在人民銀行的其他存款可以凍結(jié)、劃撥”，此規(guī)定是在人民銀行存款準(zhǔn)備金制度改革前出臺的，而1999年9月11日人民銀行存款準(zhǔn)備金制度改革后，金融機構(gòu)在人民銀行的存款除了存款準(zhǔn)備金外，再無其他性質(zhì)的存款，因此，此規(guī)定已不能再適用。人民法院也不能依據(jù)此規(guī)定凍結(jié)和扣劃金融機構(gòu)在人民銀行的存款，這一點，在司法部門到人民銀行以此為依據(jù)劃撥存款準(zhǔn)備金時，人民銀行需要對司法機關(guān)做耐心的說明。

2．對封閉貸款，司法部門不能凍結(jié)和扣劃。在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（封閉貸款管理暫行辦法）和《外經(jīng)貿(mào)企業(yè)封閉貸款管理暫行辦法》中應(yīng)注意的幾個問題的通知》中規(guī)定：人民法院不得對債務(wù)人的封閉貸款結(jié)算專戶采取財產(chǎn)保全措施或者先予執(zhí)行；不得執(zhí)行被執(zhí)行人的封閉貸款結(jié)算專戶中的款項?！斗忾]貸款管理暫行辦法》1999年7月16日銀發(fā)[1999]261號）第14條規(guī)定：司法部門不應(yīng)凍結(jié)封閉貸款賬戶和扣收專戶資金。

3．國庫庫款不能查凍扣。國庫庫款屬于國家財政收人，不同于銀行存款，司法、行政

機關(guān)不應(yīng)將其視為財政機關(guān)的可執(zhí)行財產(chǎn)，對國庫庫款進行查詢、凍結(jié)和扣劃。在中國人民銀行《關(guān)于對查詢、凍結(jié)、扣劃國庫庫款有關(guān)問題的復(fù)函》﹝銀函[1999]48號）中指出：對國庫庫款司法機關(guān)無權(quán)……進行查詢、凍結(jié)和扣劃。

4.社會保險基金。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于在審理和執(zhí)行民事、經(jīng)濟糾紛案件時不得查封、凍結(jié)和扣劃社會保險基金的通知》規(guī)定：各地人民法院不得查封、凍結(jié)或扣劃社會險基金。

5．國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)禁凍結(jié)或劃撥國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金的通知》規(guī)定：各地人民法院不得凍結(jié)或劃撥該項資金用以抵償企業(yè)債務(wù)。

三、其他問題

1．關(guān)于銀行扣劃欠款問題?，F(xiàn)實中存在這種情況，銀行在其貸款戶拒不歸還其貸款時，采取了直接從其貸款戶在本機構(gòu)的賬戶內(nèi)扣劃存款的現(xiàn)象。這就涉及到一個銀行行使抵銷權(quán)的問題。分析可知，銀行和其客戶符合行使法定抵銷權(quán)的條件。雙方互為債權(quán)務(wù)人，債的標(biāo)的種類、品質(zhì)相同，在雙方債務(wù)都到期的情況下，銀行可以單方行使抵銷而無需征得客戶的同意，《合同法》第”99條規(guī)定：“當(dāng)事人互負到期債務(wù)，該債務(wù)的標(biāo)的物種類、品質(zhì)相同的，任何一方可以將自己的債務(wù)與對方的債務(wù)抵銷，但依照法律規(guī)定或按照合同規(guī)定不得抵銷的除外”。但由于在具體的法律法規(guī)中，例如《貸款通則》第22條第4項規(guī)定：“貸款人的權(quán)利：依合同約定從借款人賬戶上劃收貸款本金和利息”。這里只規(guī)定了約定抵銷而沒有規(guī)定法定抵銷，而《商業(yè)銀行法》又規(guī)定：“對于單位和個人的存款，任何單位和個人都無權(quán)進行扣劃，除非法律另有規(guī)定；”并規(guī)定：“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)保證存款本金和利息的支付，不得拖延和拒絕支付存款本金、和利息。”因此，銀行行使法定抵銷權(quán)，單方面扣劃客戶的存款是缺乏完整的法律依據(jù)的。在這種情況下，銀行只能和客戶事先約定銀行行使扣劃欠款的條件，在滿足條件時，由銀行行使約定抵銷權(quán)。

2．關(guān)于銀行提前扣息問題。在實踐中還有銀行發(fā)放貸款時，事先扣除貸款的利息的做法，對于這種情況，《合同法》第200條作出明確規(guī)定：“借款的利息不得預(yù)先在本金中扣除，利息預(yù)先在本金中扣除的，應(yīng)當(dāng)按照實際借款數(shù)額返還借款并計付利息。”但在借款人同意的情況下或雙方有約定的情況下，銀行可以劃收貸款，如《貸款通則》第22條第4項規(guī)定；“貸款人的權(quán)利：依合同約定從借款人賬戶上劃收貸款本金和利息。” 因此，金融機構(gòu)在協(xié)助司法、行政機關(guān)查詢。凍結(jié)、扣劃時，應(yīng)嚴(yán)格按照法律。行政法規(guī)規(guī)定的主體、權(quán)限和程序來進行，對不符合規(guī)定的，應(yīng)予以拒絕，以維護客戶和自身的合法權(quán)益。司法。行政機關(guān)在行使查凍扣權(quán)力時，也應(yīng)嚴(yán)格按照法律行政法規(guī)的規(guī)定進行，做到依法辦事

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