［摘要］我國“十一五”規(guī)劃綱要提出，將把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的功能主要是生態(tài)保護和生態(tài)修復，這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和居民生活必然會受到影響。為了解決由此產(chǎn)生的問題，本文提出了政府在健全生態(tài)補償機制和推進管理體制創(chuàng)新方面需要采取的具體措施。

　　我國“十一五”規(guī)劃《綱要》明確提出，根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，將把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。這是全面落實科學發(fā)展觀、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設和諧社會的開創(chuàng)性舉措，也是保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護國家生態(tài)環(huán)境安全方面的創(chuàng)新。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的功能主要是生態(tài)保護和生態(tài)修復，因此，這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和本地居民生活將受到影響。為了落實限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的功能定位，在保護生態(tài)環(huán)境的同時提高當?shù)厝嗣裆钏?，政府需要健全生態(tài)補償機制，推進管理體制創(chuàng)新。

　　一、現(xiàn)行生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀

　　限制和禁止開發(fā)區(qū)現(xiàn)有生態(tài)補償機制的特點為：

　　1．補償主體單一，縱向補償為主，缺乏生態(tài)橫向轉移補償機制。目前我國生態(tài)補償?shù)呢斦D移支付是縱向轉移支付占絕對主導地位，即以中央對地方的轉移支付為主。2000-2005年，中央在退耕還林、退牧還草、天然林保護、防護林建設和京津風沙源治理五大生態(tài)建設工程累計投資1220多億元，［1］對水土流失綜合防治、三峽庫區(qū)、滇池流域水污染防治、塔里木河綜合治理、中心城市污染治理等工程投資450多億元。巨額財政轉移支付資金為生態(tài)補償提供了良好的基礎，對生態(tài)保護地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而影響經(jīng)濟發(fā)展的機會成本，或承受歷史遺留生態(tài)環(huán)境問題給予了一定的補償。同時，我國生態(tài)服務的提供者大多集中在西部，而生態(tài)服務的受益者大多集中在東中部，生態(tài)服務提供者和受益者在地理范圍上的不對應，導致西部生態(tài)服務提供者無法得到合理補償，形成“少數(shù)人負擔，多數(shù)人受益”、“上游地區(qū)負擔，下游地區(qū)受益”、“貧困地區(qū)負擔，富裕地區(qū)受益”的不合理局面。區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付微乎其微。

　　2．生態(tài)補償體制部門色彩強烈，補償管理部門多元化。生態(tài)環(huán)境保護管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門，這些部門主導著生態(tài)保護政策的制定和執(zhí)行，生態(tài)補償實際上成為“部門主導”的補償。以部門為主導的生態(tài)補償，責任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責交叉，在監(jiān)督管理、整治項目、資金投入上難以形成合力，資金使用不到位，生態(tài)保護效率低，造成生態(tài)保護與受益脫節(jié)的“三多三少”現(xiàn)象：一是部門補償多，生態(tài)保護區(qū)農(nóng)牧民得到補償少；二是物資、資金補償多，扶持生態(tài)保護區(qū)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式轉換補償少，輸血多，造血功能弱；三是直接向生態(tài)建設補償多（如栽樹），支持經(jīng)濟發(fā)展、扶貧補償少。　生態(tài)補償資金不僅數(shù)量少，而且資金使用不到位。［2］個別地方違反國家有關規(guī)定，弄虛作假，挪用環(huán)保專項資金，用于辦公用房的租賃、改造、建設，造成了嚴重損失和浪費。根據(jù)管轄權限收費，安排使用，容易造成某地的開發(fā)商向在另一地的管轄者交費、當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境資源的破壞難以得到補償?shù)默F(xiàn)象。

　　3．以“項目工程”為主的補償方式缺乏穩(wěn)定性。

　　以“項目工程”方式進行生態(tài)補償，便于操作，然而容易導致生態(tài)政策缺乏長期性和穩(wěn)定性。像退耕還林、退牧還草、生態(tài)公益林補償金等政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施，而且有明確的時限，政策缺乏可持續(xù)性，給實施效果帶來較大的變數(shù)和風險。例如，我國最有影響的生態(tài)補償政策“退耕還林”、“退牧還草”的補助有5-8年的期限，期限內(nèi)老百姓全靠補助生存。在政策的實施期限內(nèi)，由于農(nóng)、牧民為保護和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益能夠得到一定的補償，他們會限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)活動，從而達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。同時，在退耕還林政策的5到8年內(nèi)，需要農(nóng)戶在這段時間里進行生產(chǎn)活動的轉移，不再依附于土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但從目前的政策實施效果看，農(nóng)民能夠成功實現(xiàn)轉產(chǎn)的很少，多數(shù)還是基于土地開展生產(chǎn)。因此，當期限過后他們的利益得不到補償?shù)臅r候，為了基本的生活和發(fā)展需求，他們就不會再從保護生態(tài)環(huán)境的角度去限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)，可能出現(xiàn)新一輪的生態(tài)破壞。

　　4．生態(tài)保護補償標準“一刀切”，補償標準偏低。首先，“一刀切”的政策設計，導致政策實施脫離實際。如在退耕還林補償中，全國僅分南方和北方兩個補償標準，這樣的補償方式在有些地區(qū)出現(xiàn)了“過度補償”、“低補償”和“踩空”現(xiàn)象。在生態(tài)公益林補償金政策的執(zhí)行中，一些具有重要生態(tài)服務功能的林地未得到國家有關部門認定，因此得不到相應的補償。其次，補償標準偏低。目前生態(tài)公益林補貼標準是5元/畝，遠低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益（有關專家估測經(jīng)濟林每年平均產(chǎn)出為36元/畝）。在西部許多地方，山林是農(nóng)民全部的生活來源，過低的補助受益顯然難以滿足他們的生活需要。再次，有數(shù)量補償，缺乏質(zhì)量補償。如目前主要按照面積補償，而對林相、森林覆蓋度、森林結構等重要生態(tài)指標未加考慮，導致林農(nóng)對生態(tài)公益林的維護沒有積極性；生態(tài)公益林中天然林比例低，樹種單一，結構簡單等問題嚴重影響生態(tài)公益林的質(zhì)量，缺乏優(yōu)化生態(tài)公益林的激勵機制等。

　　5．生態(tài)補償資金來源少。我國的生態(tài)補償融資渠道主要有財政轉移支付和專項基金兩種方式，其中財政轉移支付是最主要的資金來源。現(xiàn)行稅制中目前只有少量的稅收措施零散地存在于增值稅、消費稅等稅種中。針對生態(tài)環(huán)保的主體稅種不到位，相關的稅收措施也比較少，并且規(guī)定過粗。另外，生態(tài)補償收費缺少科學依據(jù)，標準偏低，難以刺激開發(fā)者珍惜生態(tài)資源，保護生態(tài)環(huán)境。各個部門與生態(tài)資源有關的收費，有的相互之間重復，有的缺乏法律依據(jù)。特別是有些下游地區(qū)在交納的水資源費中已經(jīng)包含了對上游生態(tài)環(huán)境保護的補償，但是由于收費和使用是以部門或行業(yè)為界，其他相關行業(yè)和部門的生態(tài)環(huán)境保護投入得不到補助，上游地區(qū)地方財政減收得不到補貼，影響了上游地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

　　6．生態(tài)保護區(qū)往往面臨著“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y抉擇。生態(tài)保護區(qū)往往是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方政府一方面要保護環(huán)境，另一方面要解決經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活問題，面臨著“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y困境。這些地區(qū)群眾致富自然要利用本地資源優(yōu)勢，但“限制與禁止開發(fā)”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的農(nóng)民失去了發(fā)展的基礎。如重慶三峽水庫成庫后，政府規(guī)定庫區(qū)所有江段及重要干流都禁止網(wǎng)箱養(yǎng)魚，但長江沿岸多屬坡耕地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣，農(nóng)民祖祖輩輩都是靠漁業(yè)為生，網(wǎng)箱養(yǎng)魚被禁止后，這部分漁民的生計來源出現(xiàn)了問題。［3］在貴州省茂蘭國家級自然保護區(qū)，因為禁止農(nóng)民攝取保護區(qū)資源，農(nóng)民無法像從前那樣進行狩獵活動，大多數(shù)農(nóng)民因缺少生活來源導致生活貧困。［4］陜北定邊縣農(nóng)民石光銀治沙20年，總投資2000萬，營造起大片生態(tài)效益明顯的林地。如果按市場價估算這片林地價值1億人民幣，但禁伐政策使“綠色銀行”只能存不能取，“億萬富翁”變成了“千萬負翁”，陷入生態(tài)效益好而經(jīng)濟效益不佳的“怪圈”。［5］有些地區(qū)進入貧困、人口增長、環(huán)境退化惡性循環(huán)，陷入“貧困——破壞——貧困”的怪圈。

　　7．以GDP為政績指標，導致地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。以GDP作為考核地方領導的指標，地方政府必然追求GDP，紛紛設立開發(fā)區(qū)，競相提供優(yōu)惠條件，招商引資。除中央政府的優(yōu)惠政策外，地方政府出臺的優(yōu)惠政策，主要集中在土地、稅收、環(huán)保等方面。如有的地方政府，對于環(huán)保費用，只要新建1000萬元以上非嚴重污染的企業(yè)，前2年免征排污費，第3－5年按國家標準的10%征收。還有將前3年所征的城市建設維護費全額獎給企業(yè)的。地方政府優(yōu)惠條件導致引資門檻降低，一批產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項目在經(jīng)濟欠發(fā)達的生態(tài)保護區(qū)落戶。這些企業(yè)提高了利潤率，增加了當?shù)氐腉DP，也在生產(chǎn)過程中排污，污染環(huán)境。

　　8．地方政府履行基本職能需要增加財政收入，影響生態(tài)保護目標。地方財政是保證地方政府政權正常地運轉、履行地方政府職能的經(jīng)濟基礎。地方政府為全面、順利地履行職能，必須不懈地增加財政收入。招商引資、上項目又是地方財政增收的提前，犧牲環(huán)境的政策是這些地區(qū)政府招商引資的優(yōu)惠政策之一，因而，這些地區(qū)政府追求財政增收的目標，必然使得生態(tài)保護與地方政府多項職能相沖突，導致生態(tài)環(huán)境惡化。

　　二、健全生態(tài)補償機制

　　我國劃分主體功能區(qū)將使一部分區(qū)域劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，這將影響到這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和當?shù)孛裆?，健全和完善生態(tài)資源補償機制，將有力地加強生態(tài)環(huán)境保護，培育地區(qū)的造血功能，讓當?shù)厝嗣穹窒砣珖?jīng)濟社會發(fā)展的成果，有利于構建和諧社會。

　　1．建立生態(tài)補償長效機制。生態(tài)建設是長期的、艱巨的任務。國家政策調(diào)整可以分兩步：第一步，繼續(xù)推進退耕還林、退耕還草工程，尤其要擴大重要江河流域所涉區(qū)域的實施范圍，將補助期限延長到20—30年，或是當工業(yè)化發(fā)展到農(nóng)民離開土地也能生存時，中止這項政策。第二，完善“項目支持”的形式，重點發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護地區(qū)的生態(tài)移民和替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　2．完善中央財政轉移支付制度。中央財政增加用于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護的預算規(guī)模和轉移支付力度及生態(tài)補償科目。財政部制定的《政府預算收支科目》中，與生態(tài)環(huán)境保護相關的支出項目約30項，其中具有顯著生態(tài)補償特色的支出項目如退耕還林、沙漠化防治、治沙貸款貼息占支出項目的三分之一強，但沒有專設生態(tài)補償科目。因此，在政府財政轉移支付項目中，要增加生態(tài)補償項目，用于國家級自然保護區(qū)、國家級生態(tài)功能區(qū)的建設補償。對因保護生態(tài)環(huán)境而造成的財政減收，應作為計算財政轉移支付資金分配的一個重要因素。國家對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實行政策傾斜，增加對生態(tài)保護地區(qū)環(huán)境治理和保護的專項財政撥款、財政貼息和稅收優(yōu)惠等政策支持。

　　3. 建立橫向財政轉移支付制度，將橫向補償縱向化。建立地方政府間的橫向財政轉移支付制度，實行下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉移支付。讓生態(tài)受益的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)政府直接向提供生態(tài)保護的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政府進行財政轉移支付，以橫向財政轉移改變四大功能區(qū)之間既得利益格局，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平的均衡，提高限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)人民生活水平，縮小四大功能區(qū)之間的經(jīng)濟差距。

　　在制定橫向生態(tài)補償標準時，要根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補償標準。在“生態(tài)功能區(qū)區(qū)劃”基礎上科學界定生態(tài)效益的提供者和受益者，構建合理的收費機制。完善五級分類法，將“生態(tài)功能區(qū)”分成五個級別：I、Ⅱ為生態(tài)效益的提供者，III為不提供者和不受益者，IV、V為生態(tài)效益的受益者，由IV、V級地區(qū)向I、Ⅱ級地區(qū)進行轉移支付。轉移支付標準應考慮通貨膨脹、GDP總量和增長率、原始投資成本和土地價值等因素。

　　在建立橫向財政轉移支付制度的初期，需要橫向補償縱向化，即在中央確定橫向補償標準后，將優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)的轉移支付統(tǒng)一上繳給中央政府，由中央財政通過縱向轉移支付將橫向生態(tài)補償資金撥付給限制和禁止開發(fā)區(qū)政府。這是在當前行政體制下比較切實可行的、操作性強的措施。就現(xiàn)在行政管理體制而言，資金橫向轉移實際很困難，資金橫向轉移補償機制實際操作起來非常復雜。由IV、V級地區(qū)向I、Ⅱ級地區(qū)進行轉移支付的標準、數(shù)量都難以確定。這是因為：每級地區(qū)都可能涵蓋多個同一級別的政府，每個同一級別的政府又下轄多個層級的政府，因此，政府之間的財政資金橫向轉移將形成一個極為復雜的網(wǎng)絡，政府行政級別越低，網(wǎng)絡越復雜。在這個復雜的網(wǎng)絡中，對生態(tài)受益的IV、V級地區(qū)來說，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展差距大、財政收支差異明顯，不同地區(qū)同一級別、不同地區(qū)不同級別、同一地區(qū)同一級別、同一地區(qū)不同級別的地方政府會計算出不同的橫向轉移支付標準；對生態(tài)保護的I、Ⅱ級地區(qū)而言，由于各地人口、資源稟賦的差別，不同地區(qū)同一級別、不同地區(qū)不同級別、同一地區(qū)同一級別、同一地區(qū)不同級別的地方政府面臨的問題大相徑庭，所需要的補償標準也有極大的差異。如，地廣人稀的青海的草原地區(qū)面臨脫貧的問題，而人多地少重慶三峽庫區(qū)面臨生存的問題。因此，橫向轉移極易出現(xiàn)應補未補、補償過度和補償不足等不公平和效率低下現(xiàn)象。考慮到橫向轉向轉移支付的復雜性，橫向轉移縱向化是化復雜為簡單的有效方法。

　　4．開征生態(tài)稅費，建立生態(tài)環(huán)境補償基金。征收“生態(tài)稅”，保證補償資金有長期穩(wěn)定的來源。開征新的統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護稅，建立以保護環(huán)境為目的的專門稅種，消除部門交叉、重疊收費現(xiàn)象，完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收支出政策。“生態(tài)稅”在內(nèi)容上需要設置具有典型區(qū)域差異的稅收體制，補償生態(tài)保護與建設，體現(xiàn)“分區(qū)指導”的思想。開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為。對嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)生活方式利用稅收手段予以限制，如對木材制品、野生動植物產(chǎn)品、高污染高能耗產(chǎn)品等的生產(chǎn)和銷售征稅。對環(huán)境友好、有利于生態(tài)環(huán)境恢復的生產(chǎn)生活方式給予稅收上的優(yōu)惠等。

　　在“生態(tài)稅”推出之前，可以考慮先推出“生態(tài)附加稅”。 “生態(tài)附加稅”類似城建稅或教育費附加的形式，可附在3種主要稅種（增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅）上。如三峽年發(fā)電量847億千瓦時，如果每度電提取生態(tài)補償費5厘，僅此一項可以保住28個像云南省德欽縣那樣的長江中上游貧困縣的原始森林。

　　設立生態(tài)補償費。隨著西部煤、石油、天然氣的開發(fā)和坑口電廠、水電站的建設，生態(tài)環(huán)境被改變，這些西部能源基地建設所付出的生態(tài)環(huán)境代價，應該在輸出的資源和能源價格中有所體現(xiàn)。據(jù)專家測算，如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3％的生態(tài)補償費，每度電增加0．5分生態(tài)補償費，則每年可為西部地區(qū)籌措約13．5億生態(tài)補償資金。

　　設立生態(tài)環(huán)境補償基金。生態(tài)環(huán)境補償基金應該由政府撥出一筆專項資金，除優(yōu)化原有支出項目和新增財力充實以外，還可以通過各種形式的資助及援助，逐步構建以政府財政為主導，社會捐助、市場運作為輔助的生態(tài)補償基金來源體系。生態(tài)補償基金，可用于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)建設、移民、脫貧等項目的資助、信貸、信貸擔保和信貸貼息等。

　　5．健全生態(tài)保護法律體系。國家生態(tài)環(huán)境補償機制應建立在法制化的基礎上，需要加強生態(tài)保護立法。通過立法確立生態(tài)環(huán)境稅的統(tǒng)一征收、管理制度，規(guī)范使用范圍。制訂《可持續(xù)發(fā)展法》，對生態(tài)、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展做出科學的、系統(tǒng)的安排，用法律制度保障相關群眾的生存權和發(fā)展權。同時，對《環(huán)境保護法》等現(xiàn)有法律進行修訂，使其更加有利于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設。

　　6．構建生態(tài)保護職責和生態(tài)補償對稱的評估體系。建立生態(tài)環(huán)境評估體系，科學地測度限制和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境價值，確定生態(tài)補償標準?？梢跃C合運用效果評價法、收益損失法、隨機評估法等方法，研究建立生態(tài)環(huán)境的價值評估體系，進一步從定性評價向定量評價轉變，同時運用經(jīng)濟學和現(xiàn)代數(shù)理分析方法，結合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標體系確定生態(tài)補償?shù)臉藴省?br>
　　構建生態(tài)環(huán)境補償基金使用效益評價體系，提高補償資金使用效率和效益。在限制和禁止開發(fā)區(qū)，要明確當?shù)卣凸芾聿块T得到生態(tài)補償資金后，應該履行的職能和應負的責任。以生態(tài)環(huán)境補償基金使用效益評價體系，評估地方政府和管理部門履行職能的狀況、生態(tài)補償資金使用的效率及經(jīng)濟社會效益，獎優(yōu)罰劣，實現(xiàn)生態(tài)保護職責和生態(tài)補償收益對稱。以生態(tài)補償資金的有效使用實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標、促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、切實提高當?shù)孛癖娚钏健?br>
　　三、以管理體制創(chuàng)新實現(xiàn)限制和禁止開發(fā)區(qū)功能

　　健全生態(tài)補償機制是實現(xiàn)限制和禁止開發(fā)區(qū)功能的必要條件，政府管理體制創(chuàng)新是實現(xiàn)限制和禁止開發(fā)區(qū)功能的充分條件。就管理體制創(chuàng)新而言，在限制和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護區(qū)，地方政府管理體制創(chuàng)新可選擇復合行政或設立新區(qū)或撤市改局；中央政府要加強生態(tài)保護的統(tǒng)一領導和改變考核地方政府政績指標體系。

　　1．不改變行政區(qū)劃，實行復合行政。這是限制和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護區(qū)行政管理體制的漸進式創(chuàng)新。復合行政，是為了促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心自主治理的合作機制。

　　在生態(tài)保護區(qū)內(nèi)，復合行政的著眼點不在于行政區(qū)劃的調(diào)整，而是在不改變原有的行政建制和行政區(qū)劃的情況下，加強限制和禁止開發(fā)區(qū)的同級和不同級政府之間的協(xié)調(diào)。復合行政適應區(qū)域生態(tài)保護一體化的需要，為跨行政區(qū)域生態(tài)保護而形成的各行政區(qū)政府與各層級政府之間的動態(tài)合作機制，既可以承擔生態(tài)保護功能又可以承擔地方政府綜合職能。

　　生態(tài)保護區(qū)復合行政，以跨區(qū)域生態(tài)保護為主要職責，實現(xiàn)多層次多形態(tài)政府間的合作，既可以是同一層級間的政府合作，也可以是不同層級政府之間的合作。合作的領域是跨區(qū)域的生態(tài)保護，主要是共同規(guī)劃統(tǒng)一的生態(tài)保護政策，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共基礎設施相互聯(lián)合與銜接，建立健全區(qū)域性社會保障體系等。

　　2．部分地改變行政區(qū)劃，設立新區(qū)（即專區(qū)或市或州）。這是生態(tài)保護區(qū)行政管理體制的部分創(chuàng)新?，F(xiàn)在生態(tài)保護區(qū)大都是由幾個地市州共管，每個地市州又下轄幾個縣，實際上，每個生態(tài)保護區(qū)都由多個縣級政府共管。在貫徹落實中央環(huán)保政策、制定和執(zhí)行地方環(huán)保政策的過程中，各地市州政府之間、縣政府之間協(xié)調(diào)工作量很大，協(xié)調(diào)起來困難較多。為此，可以考慮部分地改變行政區(qū)劃，設立新區(qū)（專區(qū)或市或州），即根據(jù)生態(tài)保護區(qū)設新的市（或地或州），將生態(tài)保護區(qū)內(nèi)原分屬不同地市州的縣劃歸到新設立的市（或地或州）。由新設立的市（或地或州）履行生態(tài)環(huán)境保護和公共服務職能，可以有效地改變政出多門、交叉、扯皮、行政效率低下等現(xiàn)象，縮小同層級和不同層級政府之間制定和執(zhí)行環(huán)保政策的差異，減少不同屬地政府之間執(zhí)行環(huán)保政策的交叉和摩擦，有利于限制和禁止開發(fā)區(qū)政府統(tǒng)一執(zhí)行中央政府和省政府環(huán)保政策、落實環(huán)保措施，顯著地降低行政成本，提高行政管理效率和環(huán)保資金的使用效率。

　　3．改變行政區(qū)劃和行政管理體制，撤市改局。這是限制和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護區(qū)行政管理體制的創(chuàng)新。撤市改局，即在限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的地市州政府和縣級政府都撤消，新設立直屬中央政府或省政府的生態(tài)保護管理局，由新設立的管理局統(tǒng)籌生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)保護、自然資源保護、旅游資源開發(fā)利用和提供公共服務等職能。

　　采用復合行政和設新地市的管理體制，地方政府必須履行的職能沒有根本性改變，限制和禁止開發(fā)區(qū)地方政府追求GDP指標和財政增收，生態(tài)保護目標難以真正實現(xiàn)。即使不以GDP作為考核地方政府政績的指標，地方政府也面臨“要溫飽與環(huán)?！钡膬呻y選擇和追求財政增收的壓力，因而，地方政府仍然會將經(jīng)濟增長置于首要地位，將生態(tài)保護目標放在次要地位，生態(tài)保護的目標會受到影響。撤市改局后，直屬中央政府或省政府的生態(tài)保護管理局，既沒有GDP作為政績考核指標，也不必為了履行政府職能追求財政增收。

　?。?）生態(tài)保護管理局的職能完全不同于地方政府，有穩(wěn)定的財政資金支持其履行職能，從源頭上清除了招商引資和為財政增收而引起的污染。生態(tài)保護管理局的主要職能為：一是貫徹執(zhí)行中央政府和省政府生態(tài)保護政策，為中央政府生態(tài)保護的決策和執(zhí)行提供信息和咨詢意見，監(jiān)督和檢查局下屬機構執(zhí)行中央政府和省政府生態(tài)保護的情況，依法予以獎懲；二是為保護區(qū)內(nèi)人民提供公共服務，發(fā)展公共衛(wèi)生、教育、科技、文化事業(yè)，提高居民生活水平和生活質(zhì)量；三是開發(fā)利用保護區(qū)內(nèi)的旅游資源和自然資源；四是安置生態(tài)移民；五是維護地方治安和社會穩(wěn)定等。生態(tài)保護管理局不必履行地方政府的許多職能：如不必考慮地方經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的軟環(huán)境的職能，不需考慮地方產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結構升級職能，也無需承擔促進地區(qū)經(jīng)濟交流與合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化所承擔的迎來送往的任務，因此，自然沒有了為履行地方政府職能而追求財政增收的目標，為財政增收而產(chǎn)生的污染也就不復存在。

　　生態(tài)保護管理局的資金來源是中央的縱向轉移支付、橫向轉移縱向化的轉移支付和省級財政直接撥款，不需要為履行生態(tài)保護職能再去籌款或融資。生態(tài)保護管理局的主要職能是保護生態(tài)環(huán)境，沒有經(jīng)濟發(fā)展職能，沒有招商引資的任務，從源頭上清除了以優(yōu)惠政策招商引資導致的環(huán)境污染，也消除了產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項目在生態(tài)保護區(qū)落戶的現(xiàn)象。

　　（2）設立生態(tài)保護管理局有利于與現(xiàn)行管理體制銜接，集中使用補償資金，提高資金使用效率和生態(tài)質(zhì)量。第一，生態(tài)保護管理局有利于與現(xiàn)有的生態(tài)補償管理部門多元化的政府管理體制相銜接。這個局可以同時與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門對接，由局協(xié)調(diào)不同部門的生態(tài)保護政策的執(zhí)行，將部門補償轉為區(qū)域補償。生態(tài)保護管理局管理職能明確，責任主體明確，局內(nèi)分工清晰，可以有效減少管理職責交叉、資金使用不到位、生態(tài)保護效率低、生態(tài)保護與受益脫節(jié)的現(xiàn)象，從而將多部門補償資金集中，將費用投入到生態(tài)環(huán)境資源的恢復、保護與增殖項目中去。

　　第二，減少資金的浪費和損失。多級地方政府共管生態(tài)區(qū)，容易出現(xiàn)的違反國家有關規(guī)定、弄虛作假、挪用環(huán)保專項資金，用于辦公用房的租賃、改造、建設，從而造成補償資金損失和浪費的現(xiàn)象，生態(tài)保護管理局集中使用資金，便于審計等部門監(jiān)管，可以有效地減少這類損失和浪費。

　　第三，生態(tài)保護管理局開展“項目工程”補償方式具有長期性和穩(wěn)定性。退耕還林、退牧還草，生態(tài)公益林補償金等以項目、工程、計劃的方式組織實施，具有長期性，政策的延續(xù)性強，給實施效果帶來較大可預期。農(nóng)牧民為保護和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益能夠得到長期穩(wěn)定的補償，他們會限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)活動，從而達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。

　　第四，在有數(shù)量補償基礎上提高補償質(zhì)量。如，生態(tài)保護管理局不僅根據(jù)林地面積補償，而且考慮林相、森林覆蓋度、森林結構等重要生態(tài)指標，提高林農(nóng)對生態(tài)公益林的維護的積極性，改變目前生態(tài)公益林中天然林比例低、樹種單一、結構簡單等嚴重影響生態(tài)公益林質(zhì)量等問題。

　　第五，公平公正地執(zhí)行補償標準政策，保證生態(tài)保護區(qū)居民生計，走出“溫飽與環(huán)?！眱呻y抉擇的困境。生態(tài)保護管理局統(tǒng)一局內(nèi)生態(tài)補償標準，對生態(tài)保護區(qū)農(nóng)牧民和生態(tài)移民實行統(tǒng)一補償，可以有效地解決生態(tài)保護補償標準“一刀切”、補償標準低、補償不足和過度補償?shù)葐栴}，有利于提高當?shù)鼐用裆钏健?br>
　　第六，生態(tài)保護管理局可以集中資金進行生態(tài)保護的研究和開發(fā)，以高新技術扶持生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)，促進生產(chǎn)方式轉換，增強生態(tài)保護區(qū)的造血功能。

　?。?）設立生態(tài)保護管理局有利于生態(tài)保護區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)公共服務均等化。生態(tài)保護管理局集中使用中央政府和省政府的財政資金，可以在保護區(qū)內(nèi)較充分地發(fā)展社會事業(yè)，使全國各生態(tài)保護地區(qū)的社會公共服務水平基本保持一致，縮小因地區(qū)政府財力差別導致的社會公共服務水平的差距，提高生態(tài)保護區(qū)的居民生活水平和生活質(zhì)量，讓落后地區(qū)的生態(tài)保護居民區(qū)分享全國經(jīng)濟發(fā)展的成果。

　　撤地設局，可以先在青海湖等地廣人稀的地區(qū)試點，然后再在重慶三峽庫區(qū)等人口稠密地區(qū)試點。如將現(xiàn)有的青海湖國家級自然保護區(qū)管理局和青海湖周邊的三州七縣合并，成立新的“青海湖生態(tài)管理局”，并將轄區(qū)內(nèi)的三州七縣行政機構撤消。新的“青海湖生態(tài)管理局”承擔原自然保護區(qū)管理局職能和三州七縣生態(tài)保護職能，這個新的生態(tài)管理局的經(jīng)費主要來自中央和省政府的財政轉移支付和生態(tài)保護補償基金，這樣，既可以集中、高效地使用生態(tài)補償資金，又可以避免地方政府追求政績指標和地方財政增收所導致的生態(tài)退化，還可以統(tǒng)籌青海湖生態(tài)和旅游資源、通過湖區(qū)旅游開發(fā)籌集生態(tài)保護資金，促進生態(tài)保護。

　　4.統(tǒng)一政府生態(tài)管理體制，調(diào)整政績指標。針對我國生態(tài)環(huán)境管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門，部門分頭管理現(xiàn)象嚴重，中央政府要明確各部門在生態(tài)補償體系中的職責和任務，加強部門之間的協(xié)作。例如，可以指定現(xiàn)有部委中的一個部委或單獨成立一個主體功能區(qū)工作委員會，推進主體功能區(qū)定位，特別是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門在限制和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護政策，以整合各部門在限制和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護與建設資金，完善生態(tài)保護的投資融資體制，提高生態(tài)保護區(qū)管理的效率和質(zhì)量。

　　根據(jù)主體功能區(qū)定位，中央政府對不同功能區(qū)確定有差別的政績指標體系。如對限制開發(fā)區(qū)域?qū)嵭猩鷳B(tài)保護和修復優(yōu)先的績效評價，主要評價水質(zhì)、水土流失、森林覆蓋率生物多樣性等生態(tài)環(huán)保狀況和公共服務水平等，不去考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資和工業(yè)發(fā)展等指標。［6］

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