二?面對金融業(yè)全面開放,我國金融監(jiān)管體制改革的借鑒
至2006年底,中國加入WTO的過渡期即將結(jié)束?為了自如地應(yīng)對金融業(yè)全面開放后可能出現(xiàn)的新情況和新問題,黨中央?國務(wù)院非常重視,較早
地在研究和部署有關(guān)重大改革政策?就金融領(lǐng)域而言,國有銀行?農(nóng)村信用社?人民銀行體制?金融監(jiān)管體系?人民幣匯率制度,都屬政策重點(diǎn)范圍?筆者以為,適
應(yīng)金融業(yè)全面開放,推進(jìn)全面的?系統(tǒng)的一籃子改革是十分必要的?
(一)可借鑒的樣本:先進(jìn)國家的主要模式
各國金融監(jiān)管體制按不同的標(biāo)準(zhǔn)來劃分,可以分為不同的類型?金融監(jiān)管按照政府主導(dǎo)的程度,可分為兩大類;一是立法型政府監(jiān)管模式;另一類是自
律型監(jiān)管模式?按照金融監(jiān)管對象來劃分,可以分為功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管?從金融監(jiān)管的主體來劃分,金融監(jiān)管框架可以有幾種模式:一元多頭式,即全國的金融監(jiān)
管權(quán)集中于中央,地方?jīng)]有獨(dú)立的權(quán)力,在中央一級由兩家或兩家以上機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)的一種監(jiān)管模式?二元多頭式,即中央和各地方都對金融機(jī)構(gòu)有監(jiān)管權(quán),同時(shí),
每一級又有若干機(jī)構(gòu)共同行使監(jiān)管的職能?集中單一式,即由一家金融機(jī)構(gòu)集中對全部金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管?牽頭監(jiān)管模式,即在實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的同時(shí),特指定一個(gè)監(jiān)
管機(jī)構(gòu)為牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作?“雙峰”式監(jiān)管模式,即這種監(jiān)管模式一般設(shè)置兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu),一類負(fù)責(zé)對所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)
管,控制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);另一類負(fù)責(zé)對不同金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管?
(二)中央銀行是否參與監(jiān)管:市場經(jīng)濟(jì)國家總匯
國際金融界對于中央銀行是否承擔(dān)監(jiān)管職能有著不同的觀點(diǎn),各國的具體做法也不完全相同?一些學(xué)者提出在銀行監(jiān)管的過程中,應(yīng)該將貨幣政策與銀
行監(jiān)管分離,其理由主要有以下兩個(gè)方面:一是認(rèn)為二者相結(jié)合可能會(huì)造成目標(biāo)的沖突?例如,中央銀行作為最后貸款人有可能為銀行系統(tǒng)注入流動(dòng)性,從而威脅到
貨幣的穩(wěn)定性?二是認(rèn)為銀行的穩(wěn)健經(jīng)營是股東和經(jīng)營管理者的首要職責(zé)要求,而銀行的內(nèi)部控制是避免困境和銀行倒閉的最佳方法?監(jiān)管當(dāng)局的主要職責(zé)是站在銀
行自身的角度監(jiān)督其內(nèi)部控制?因此,為了確保監(jiān)管當(dāng)局采取的任何措施不至于破壞市場約束,監(jiān)管部門必須是獨(dú)立的?另外一些學(xué)者提出,無論是從理論上和實(shí)踐
上看,都需要貨幣政策與銀行監(jiān)管相互銜接?他們認(rèn)為貨幣政策與銀行系統(tǒng)緊密聯(lián)系,而且這種聯(lián)系是雙向作用的,即銀行系統(tǒng)是貨幣政策傳導(dǎo)的主要渠道,因此,
銀行體系運(yùn)轉(zhuǎn)狀況直接關(guān)系到貨幣政策的有效性?同樣,銀行系統(tǒng)只有在穩(wěn)定的貨幣環(huán)境中(無通貨膨脹?利率與匯率相對穩(wěn)定)才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)?
各國中央銀行參與金融監(jiān)管的方式有所不同,如果從參與的程度和范圍來劃分,大致上可以分為以下幾種?
1.由一家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個(gè)金融業(yè)的宏觀調(diào)控和監(jiān)管職能,例如新加坡?1971年1月1日新加坡金融管理局(Monetary
Authority of
Singapore,MAS)正式成立?MAS兼有中央銀行金融調(diào)控與金融監(jiān)管兩大職能?這種模式有利于貨幣政策與監(jiān)管政策的相互銜接,但兩者的目標(biāo)也會(huì)
產(chǎn)生沖突,由于兼有監(jiān)管和對金融機(jī)構(gòu)救助的職能,往往會(huì)引發(fā)金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)?
2.中央銀行作為牽頭人進(jìn)行監(jiān)管,例如法國?法國金融監(jiān)管當(dāng)局的三個(gè)委員會(huì)各負(fù)其責(zé):一是銀行與金融法規(guī)委員會(huì),該委員會(huì)制定適應(yīng)于信貸機(jī)
構(gòu)的制度和規(guī)章;二是信貸機(jī)構(gòu)和投資公司委員會(huì),該委員會(huì)負(fù)責(zé)信貸機(jī)構(gòu)和投資公司的市場準(zhǔn)入和退出管理;三是銀行委員會(huì),該委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督信貸機(jī)構(gòu)和投資
公司的合規(guī)性及財(cái)務(wù)穩(wěn)健狀況?三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期舉行會(huì)議進(jìn)行決策,決策前的準(zhǔn)備工作和決策的實(shí)施以及與財(cái)政部的協(xié)調(diào)工作都由設(shè)在法蘭西銀行內(nèi)的總秘書局信
貸機(jī)構(gòu)部負(fù)責(zé)?三家機(jī)構(gòu)的預(yù)算也來自法蘭西銀行?這種模式的優(yōu)勢在于:目標(biāo)明確,通過牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào),提高監(jiān)管效率?但這種模式最大的問題是由誰控制
整個(gè)金融體系的風(fēng)險(xiǎn),牽頭監(jiān)管者并不能做到控制整個(gè)體系的風(fēng)險(xiǎn)?
3.中央銀行對部分金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管,例如美國?美國聯(lián)邦和各州都有權(quán)對銀行發(fā)照注冊?監(jiān)督管理,從而形成了雙線管理體制?總體來說,美國對
金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理是健全和有效的?美國自1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》頒布后,在改進(jìn)原有雙線多頭監(jiān)管的基礎(chǔ)上,形成了傘式監(jiān)管+功能監(jiān)管的模式?從
整體上指定聯(lián)儲(chǔ)為金融持股公司的傘式監(jiān)管人,負(fù)責(zé)該公司的綜合監(jiān)管?同時(shí),金融持股公司又按其所經(jīng)營業(yè)務(wù)的種類接受不同行業(yè)主要功能監(jiān)管人的監(jiān)管?傘式監(jiān)
管人與功能監(jiān)管人必須相互協(xié)調(diào)?
4.中央銀行負(fù)責(zé)金融宏觀運(yùn)行的穩(wěn)定,但不具體負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,例如英國?日本等?英國政府在1997年提出了改革金融監(jiān)管體系的方
案,成立新的“金融服務(wù)監(jiān)管局”(Financial Services
Authority,FSA)?它是在原來已有的9個(gè)金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上合并而成,使之成為集銀行?證券?保險(xiǎn)三大監(jiān)管責(zé)任于一身的一元化金融監(jiān)
管機(jī)構(gòu)?英格蘭銀行主要負(fù)責(zé)執(zhí)行貨幣政策和保證金融市場穩(wěn)定?這種模式有以下優(yōu)勢:獲得規(guī)模效益,降低監(jiān)管成本;統(tǒng)一監(jiān)管能迅速適應(yīng)新的金融業(yè)務(wù);監(jiān)管者
的責(zé)任認(rèn)定非常明確?但這種監(jiān)管模式也存在著缺乏競爭,易導(dǎo)致官僚主義等缺陷?
三?改革金融監(jiān)管體制:我們應(yīng)有的判斷和選擇
2006年以后,中國金融業(yè)即將進(jìn)入全面開放時(shí)代,這不僅需要進(jìn)行法律法規(guī)和制度梳理,也需要進(jìn)行體制改革和矯正,其中金融監(jiān)管體制的改革是十分必要的?
(一)改革的主要原因
之所以我們提出要改革金融監(jiān)管體制,主要是緣于以下考慮:一是金融綜合化經(jīng)營已成發(fā)
展大勢,對分業(yè)監(jiān)管體制提出了直接的挑戰(zhàn),如不進(jìn)行改革,極易出現(xiàn)監(jiān)管真空和脫節(jié);二是金融全面開放時(shí)代的到來,國外金融機(jī)構(gòu)一般都為綜合化
經(jīng)營,不僅挑戰(zhàn)我國金融業(yè)經(jīng)營體制,而且也對金融監(jiān)管體制進(jìn)行挑戰(zhàn);三是中央銀行與銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的不協(xié)調(diào)?不和諧監(jiān)管給銀行業(yè)經(jīng)營帶來的不利影響,特
別是可能存在監(jiān)管部門請客?中央銀行買單的道德風(fēng)險(xiǎn);四是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)困難,尤其是到了地方后協(xié)調(diào)更加困難,牽頭部門都找不到,人民銀行又實(shí)行大
區(qū)行體制;五是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間力量失衡,尤其是保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)明顯與市場發(fā)展不協(xié)調(diào);六是誰對金融行業(yè)發(fā)展?對金融秩序負(fù)責(zé)不明確,責(zé)任不落實(shí),既易造成
鐵路警察各管一段,也易造成無人負(fù)責(zé),相互推諉?
(二)改革的選擇起點(diǎn)
從近年來的實(shí)際情況看,中國的金融體制改革從選擇的邏輯起點(diǎn)到思維視野,往往以國外為參照,尤其以美國為代表?我們認(rèn)為,中國正在建設(shè)社會(huì)主
義市場經(jīng)濟(jì),正要正式加入世貿(mào)組織,學(xué)習(xí)借鑒市場經(jīng)濟(jì)的先進(jìn)理念和有關(guān)做法,這是十分必要的,它可以幫我們開闊思路?吸取營養(yǎng)?少走彎路?爭取效率?作為
一種啟迪,作為一種理念,作為一面鏡子是必要的,然而,無論是美國還是英國?法國,國情不一樣,體制不相同,制度也不一致,宏觀上要照搬照抄既不現(xiàn)實(shí),也
不需要?中國需要加快法制化進(jìn)程,依法辦事,更需要一定的人明確對一定的事負(fù)責(zé),實(shí)行有效問責(zé)制;中國是一個(gè)人口眾多,地域經(jīng)濟(jì)廣闊且發(fā)展不平衡的國家,
經(jīng)濟(jì)和行政管理必須與之相適應(yīng);中國的宏觀政治?政黨體制和微觀的經(jīng)營體制,對于監(jiān)管體制也有重要的影響乃至決定意義?因此,必須從實(shí)際出發(fā),從中國國情
考慮進(jìn)行自我選擇? | |
|
|
