《瞭望》文章：中央規(guī)劃外資棋局

　　外資在我國經(jīng)濟生活中已占據(jù)了相當大的比重，影響力極為可觀，因而單獨制定外資“十一五”規(guī)劃很有必要

　　文/《瞭望》新聞周刊記者袁元

　　11月15日《中華人民共和國外資銀行管理條例》出臺，意味著從下個月11日起，外資銀行在我國開展人民幣業(yè)務將不再有地域和客戶方面的限制，銀行業(yè)將迎來全面開放的格局。 這距國家發(fā)改委發(fā)布《利用外資“十一五”規(guī)劃》（下簡稱《規(guī)劃》）僅僅6天的時間，亦可視為對《規(guī)劃》的最新實踐。

　　“利用外資‘十一五’規(guī)劃的意義在于，其首次通過中長期規(guī)劃的方式來全面、系統(tǒng)、務實地闡述我國利用外資的目標、任務和政策措施。”對11月9日出臺的《規(guī)劃》，國務院發(fā)展研究中心外經(jīng)部副部長趙晉平予以這樣評價。

　　據(jù)國家發(fā)改委有關負責人介紹，《規(guī)劃》由發(fā)改委在廣泛征求外交部、財政部、商務部、人民銀行等國務院40個有關部委、直屬機構(gòu)和11家行業(yè)協(xié)會，地方政府發(fā)展改革部門及部分研究機構(gòu)、企業(yè)、專家學者的意見基礎上編制而成，是“十一五”規(guī)劃的重要組成部分。

　　“由國家發(fā)改委這一綜合性宏觀經(jīng)濟管理部門來編制《規(guī)劃》，旨在涵蓋利用外資的所有方式，包括外商直接投資、境外發(fā)行股票、借用國外貸款等等”，在商務部研究院外資部主任金伯生看來，這是一份對利用外資工作頗具整體性指導意義的文件。

　　而《規(guī)劃》的核心意在推動利用外資從“量”到“質(zhì)”的根本轉(zhuǎn)變，“十一五”時期我國利用外資的主要目的、理念、方式以及重點產(chǎn)業(yè)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等都將出現(xiàn)重大變化，這引起了各級政府、市場、中外企業(yè)、研究者們的普遍關注。

　　具備四大特點與新意

　　“當前單獨制定利用外資五年規(guī)劃很有必要，因為外資已在我國經(jīng)濟生活中占據(jù)了相當大的份額，影響力極為可觀”，商務部研究院的梅新育博士用一組數(shù)字告訴《瞭望》新聞周刊，在2001～2005年，外資企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值占全社會工業(yè)總產(chǎn)值的比重在1/3左右，外資企業(yè)占全國進出口貿(mào)易比重均在一半以上，涉外稅收（其中98%來自外資企業(yè)稅收）占全國工商稅收總額的20%左右。

　　綜合多位研究者及相關部門意見，各方將《規(guī)劃》的特點與新意歸納為以下四點。

　　首先，《規(guī)劃》十分全面且系統(tǒng)。

　　在梅新育看來，《規(guī)劃》將所有利用外資的方式全部納入，同時還強調(diào)了提高外債等風險監(jiān)控和管理水平。他認為，這是未雨綢繆、強化我國經(jīng)濟安全之舉。

　　其次，重視對于當前外資工作的規(guī)范及其落實。

　　趙晉平認為，《規(guī)劃》針對當前引資工作存在的問題提出了規(guī)范的要求和八項主要任務，其實質(zhì)在于消除隱患，推動利用外資工作健康、可持續(xù)發(fā)展。在他看來，這體現(xiàn)了落實科學發(fā)展觀的核心目標，有利于防止地方不計成本引資、惡性競爭的情況在“十一五”期間再度出現(xiàn)。

　　第三，適應了中國對外開放新階段的要求。

　　隨著入世后過渡期的結(jié)束，不僅是工業(yè)領域，包括銀行、保險、證券等在內(nèi)的服務貿(mào)易領域也將按照承諾全面開放，“在新的開放格局形成的背景下，有必要針對新階段的特點，對利用外資作出全面規(guī)劃，特別是金融部門后過渡期即將結(jié)束，更需提出指導性方針”，趙晉平這樣分析。

　　第四，體現(xiàn)了跨國公司與東道國互利共贏的理念。

　　《規(guī)劃》中透露，中國將制定并發(fā)布引導外商特別是大型跨國公司把高端加工制造環(huán)節(jié)、研發(fā)機構(gòu)轉(zhuǎn)移來華的綜合性鼓勵政策，強調(diào)利用外資的方向?qū)⑹怯欣诖龠M國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，有利于建設節(jié)約型社會。對此，趙晉平分析說，這既符合中國科學發(fā)展觀、建設和諧社會的要求，也有利于跨國公司通過清潔型的生產(chǎn)體系提升自身的競爭力、擴大其市場占有率。另一方面，《規(guī)劃》提出要通過并購方式與跨國公司合作，這也將有助于加深合作，帶動雙方的技術(shù)進步，實現(xiàn)互利、共贏。

　　同時，梅新育認為，《規(guī)劃》高度重視了優(yōu)化利用外資中的利益分配、成本分擔格局，并改善我國在此格局中的地位。一方面強調(diào)投資環(huán)境公平完善，取消對外資的超國民待遇；另一方面強調(diào)保護環(huán)境、資源、防止外資的不公正知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略等。

　　從“量”到“質(zhì)”全面提升

　　新的開放格局以及科學發(fā)展觀的提出，成為此次《規(guī)劃》出臺的重要背景。《規(guī)劃》對新時期的外資政策進行了重新評估與思考，認真分析后，趙晉平將這種變化和調(diào)整總結(jié)為以下幾點。

　　首先，利用外資的目的將發(fā)生變化。

　　“十一五”期間，中國利用外資的重點將從彌補資金、外匯不足轉(zhuǎn)向引進先進技術(shù)、管理經(jīng)驗和高素質(zhì)人才，實現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。

　　當初提出利用“兩個市場、兩種資源”發(fā)展中國經(jīng)濟時，利用外資的目的之一是為了引進資金，彌補我國的外匯短缺。而在我國外匯儲備即將位居世界首位的背景下，利用外資不僅是需要資金投入，而是更需要向引進先進技術(shù)、高素質(zhì)人才、管理經(jīng)驗等轉(zhuǎn)變，提高引資質(zhì)量。在金伯生看來，引資要充分考慮到中國的產(chǎn)業(yè)和整體經(jīng)濟發(fā)展的需要。趙晉平認為，這種理念上的變化，也有助于轉(zhuǎn)變地方政府注重引資規(guī)模而忽視項目質(zhì)量水平的做法，從“招商引資”向“招商選資”轉(zhuǎn)變。

　　第二，從產(chǎn)業(yè)上來說，利用外資的領域?qū)淖⒅丶庸すI(yè)、一般制造業(yè)向現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)轉(zhuǎn)變。

　　外資進入我國之初主要投向制造業(yè)，而且更多集中于加工工業(yè)，“其結(jié)果是我國的組裝能力加強，但附加值不高，相對而言，加工貿(mào)易的增加值幅度是比較低的”，趙晉平認為，從提升引資質(zhì)量來說，今后引資的重點應是現(xiàn)代制造業(yè)，特別是高技術(shù)、高附加值的產(chǎn)業(yè)。

　　金伯生舉例說，今后可更多吸引電子信息、化工、汽車等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)來華投資，而對于機械、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也鼓勵外資來進行技術(shù)改造，有助于提升我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　不僅如此，服務業(yè)，特別是面向生產(chǎn)服務的重要服務領域，被趙晉平視為今后引資的重點領域，“服務業(yè)增加值率高于制造業(yè)，有助于提升中國經(jīng)濟整體的附加值水平，帶來更多的國民收益和國民所得。”

　　而從國際資本流動來看，世界趨勢是服務業(yè)的資本流動活躍，而我國服務業(yè)發(fā)展相對滯后，入世五周年后，隨著服務業(yè)市場準入的放開，也迎來了更多的引資機遇，“引資領域由制造業(yè)更多地轉(zhuǎn)向服務業(yè)，不僅可以提升我國服務業(yè)的整體發(fā)展水平，也有利于提升我國利用外資的整體結(jié)構(gòu)”，金伯生如是說。

　　當前，商務部已啟動了旨在支持服務外包發(fā)展的“千百十”工程，目標是在3～5年內(nèi)培養(yǎng)1000家大型承接服務外包的企業(yè)，推動100家跨國公司將其外包業(yè)務轉(zhuǎn)移到中國，建設10個承接服務外包的基地城市。

　　第三，從注重出口型的項目轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匾Y本地化效果的加強。

　　以往引資項目因為考慮拉動當?shù)鼐蜆I(yè)、出口，更多地借助跨國公司自身的市場和資源優(yōu)勢，傾向于發(fā)展出口型項目，特別是以加工貿(mào)易項目為主。對此，趙晉平分析說，這類項目增加值率相對較低。以外商投資相對集中的國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，其工業(yè)增加值率為20%左右，低于全國平均28%的水平。正是因為這一類出口型項目大多是高新技術(shù)產(chǎn)品，需要進口大量的核心零部件和原材料，而在國內(nèi)采購相對較少，附加值率比較低，所以，這類項目進來帶來本地化效果較小。因此，今后引資需要考慮能夠真正促進當?shù)亟?jīng)濟、當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目，增加零部件和原材料在當?shù)氐牟少徛?，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提升整體經(jīng)濟質(zhì)量。

　　第四，政策措施從以優(yōu)惠政策為主轉(zhuǎn)變?yōu)闋I造良好的市場環(huán)境，更多發(fā)揮市場、企業(yè)的主體作用。

　　以往優(yōu)惠政策曾是地方引資的有力手段，但這也引起了不重視環(huán)境、資源保護、不計成本、盲目招商等問題，一定程度上轉(zhuǎn)讓了國家、地方、居民的利益，帶來經(jīng)濟、社會效益損失，同時形成惡性競爭，使跨國公司可以在不同的投資地之間進行選擇以降低其投資成本。

　　趙晉平認為，今后需要通過改善投資環(huán)境，發(fā)揮市場作用吸引外資。他建議，可從建立更加開放的制度政策環(huán)境，提供公平競爭的政策基礎，保護知識產(chǎn)權(quán)；改善當?shù)氐墓卜账胶托?，降低投資成本；形成產(chǎn)業(yè)基礎、增強配套能力；加快人力資源開發(fā)、當?shù)貏趧恿ε嘤?，完善勞動力市場；形成便捷的人財物的流通體系；加強信息交流基礎設施和服務等六個方面加以改善投資環(huán)境。

　　同時，此次《規(guī)劃》還提出今后不僅是新建投資，還可形式多樣地利用外資，如并購方式。在趙晉平看來，這可以更多地發(fā)揮企業(yè)的作用，鼓勵現(xiàn)有企業(yè)通過完善自身，提高競爭力與跨國公司優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合。

　　金伯生認為，并購在國際FDI（外商直接投資）流動中所占比重是比較大的，是國際上引資的主要形式。而我國剛剛“從無到有、從小到大”發(fā)展起來。但是，在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題，如國有資產(chǎn)流失、如何進行資產(chǎn)評估、如何審批監(jiān)管、防止壟斷等。但對外開放是既定的前提，中國利用外資的政策是具有穩(wěn)定性、連續(xù)性的，總體上是鼓勵跨國公司對國內(nèi)企業(yè)進行并購的。這些問題還需以法律法規(guī)的規(guī)范、完善來加以解決。9月8日，由商務部、國資委、稅務總局、工商總局、證監(jiān)會和外管局六部委聯(lián)合制定的《關于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》已正式實施，此次《規(guī)劃》也提出將加強對外資并購涉及國家安全的敏感行業(yè)重點企業(yè)的審查和監(jiān)管，“這具有前瞻性，可以防患于未然，隨著有關法律法規(guī)的逐步完善，我國對相關問題的處理將更為清晰、快捷，這也有利于以并購方式利用外資的健康持續(xù)發(fā)展”。

　　第五，從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，隨著東部地區(qū)生產(chǎn)要素成本的上升，中西部地區(qū)將迎來利用外資的良好機遇，順利實現(xiàn)外商投資的梯次轉(zhuǎn)移將成為中西部地區(qū)利用外資面臨的重要任務。

　　現(xiàn)在中國吸引外資在區(qū)域上最大的問題依然是東高西低。東部地區(qū)吸引外資數(shù)量超過總量的80%，中西部地區(qū)加起來也只有15%左右。

　　從“十一五”來看，趙晉平認為，中部地區(qū)引資潛力看好，其相對優(yōu)勢、土地資源、勞動力成本，為承接國外的制造業(yè)轉(zhuǎn)移提供了一定的條件。但西部地區(qū)吸引外商直接投資尚有難度。不過，《規(guī)劃》明確，中國借用國外優(yōu)惠貸款，用于中西部和東北地區(qū)的比重要提高到80%以上。“不同于市場化運作的外商直接投資，中西部地區(qū)在利用間接投資等方面將會有較快的發(fā)展”，趙晉平分析說。

　　金伯生告訴《瞭望》新聞周刊，事實上，商務部已出臺一些鼓勵外資向中西部投入的政策，如鼓勵東部投資商、特別是外商，向中西部、東北老工業(yè)基地投資的“萬商西進”工程，并在政策上給予一定的傾斜鼓勵西進。

　　此外，對于《規(guī)劃》中提出的將根據(jù)經(jīng)濟形勢的發(fā)展和變化，動態(tài)調(diào)整《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》（下簡稱《目錄》）。從趙晉平認為，為適應新的發(fā)展階段的要求，長期來看，動態(tài)調(diào)整是必要的，但是他建議《目錄》作為外商投資中長期目標的指導性文件，不宜過多、過于頻繁地調(diào)整，否則將會影響政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，也有損外商的中長期預期。在短期內(nèi)出現(xiàn)的問題，可以動用產(chǎn)業(yè)政策、稅率、匯率、利率等政策工具。

　　而對于《規(guī)劃》來說，也應進一步在國家的法律法規(guī)層面上提高其權(quán)威性，提升其在國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的定位和法律意義，這樣才能有效執(zhí)行，真正發(fā)揮作用。

　　未來外資仍將平穩(wěn)增長

　　利用外資由“量”轉(zhuǎn)“質(zhì)”理念的變化，將會對未來五年引資形勢產(chǎn)生怎樣的影響？

　　對于規(guī)模和質(zhì)量的關系，趙晉平認為，盡管現(xiàn)在我們已經(jīng)擺脫了資金的約束，但并不等于說，利用外資就不重要了。因為作為資金本身，外匯儲備是一種國家資源的體現(xiàn)，而跨國公司帶來的資金則是一種商業(yè)化、市場化的要素投入，這二者的性質(zhì)是不同的。因此，他認為，在提高質(zhì)量的同時，引進外資在總體仍將保持較快增長的潛力。特別是隨著資本市場的開放，利用外資的方式將更加多樣化，而我國利用外資的制度、政策體制的不斷完善，在規(guī)范利用外資行為的同時，也有助于使引資在“十一五”期間呈現(xiàn)平穩(wěn)增長的趨勢。

　　金伯生持相同觀點，他認為，“十一五”期間，引資規(guī)模還會上一個新的臺階；梅新育認為，受世界經(jīng)濟降溫、不合格外資轉(zhuǎn)移、假外資減少等原因，頭兩年賬面利用外資數(shù)額可能會有所減少，接下來幾年由于環(huán)境優(yōu)化，引資規(guī)模還會反彈，特別是更高層次的外資會來得更多。

　　不過，研究者們更為關注的還是外資質(zhì)量的提升。

　　趙晉平預計，首先，不同領域利用外資的增長情況會出現(xiàn)一定的差異。

　　今后服務業(yè)的引資增長速度將會加快，其比重會超過制造業(yè)。目前服務業(yè)引資比重為30%多，預計到2010年將增長至40%多，甚至50%。近兩年來，這種趨勢已經(jīng)出現(xiàn)，特別是這兩年商業(yè)銀行、保險業(yè)的大規(guī)模并購案增多。趙晉平以2005年為例，當年實際利用外資（非金融）達603億美元，但是，若加上金融業(yè)利用外資的120億美元，則近724億美元，增長19%?？梢姡諛I(yè)利用外資增長潛力巨大。

　　第二，并購方式的增多使外資獨資化逐步加強的趨勢有所緩解。

　　外商獨資化的趨勢在這兩年表現(xiàn)明顯，特別是外商新建投資的獨資化趨勢越來越強。2005年這一比例為71%，而今年1～9月就達73%。但隨著并購在利用外資中增加，將有助于緩解外資獨資化趨勢。

　　三是，外商投資的技術(shù)水平逐步提升。

　　一方面，外資技術(shù)轉(zhuǎn)移的程度加深，如關鍵零部件、核心技術(shù)轉(zhuǎn)移、對于研發(fā)中心的投資等。另一方面，技術(shù)外溢也將在投資規(guī)模擴大中體現(xiàn)出來，一般來說，資金規(guī)模越大，資本裝備程度、技術(shù)含量也越高。

　　四是，受服務業(yè)利用外資影響，地區(qū)分布將呈現(xiàn)向區(qū)域型大城市集中的特點。

　　現(xiàn)在利用外資在地區(qū)分布上呈現(xiàn)出從南到北，從東到西逐步梯度轉(zhuǎn)移的趨勢，但今后隨著服務業(yè)引資加快，將會向人口規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)聚集度高的區(qū)域型大城市集中，城市型格局有所加強。

　　五是，引資方式中新建投資逐步減少，并購投資會逐步增多，商業(yè)貸款也將隨國家信用度提高，人民幣國際化程度加深而增多。

　　六是，地區(qū)引資惡性競爭的情況將有所緩解。地方的考核體制、對利用外資的評價體系將會有變化，更加注重本地化的效果，注重環(huán)境保護、資源節(jié)約、和諧社會的目標實現(xiàn)。

(責任編輯：車東哲)