9月13日、14日兩天，成都東郊望江賓館，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（下稱“發(fā)改委”）、新聞出版總署、教育部召開(kāi)了“全國(guó)中小學(xué)教材出版發(fā)行招標(biāo)投標(biāo)擴(kuò)大試點(diǎn)會(huì)議”。

　　“這標(biāo)志著新一輪教材招投標(biāo)改革已正式啟動(dòng)?！眹?guó)家發(fā)改委體改司司長(zhǎng)范恒山對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示。

　　以此為契機(jī)，新華書店壟斷中小學(xué)教材發(fā)行的格局行將成為歷史。同時(shí)，各省出版集團(tuán)所屬教材印制中心主導(dǎo)的教材租型出版，也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)圖書出版業(yè)的版圖，可望因此會(huì)議而重新繪制。

　　此次會(huì)議要求，2006年教材招投標(biāo)試點(diǎn)范圍由三個(gè)省擴(kuò)大到11個(gè)省，由過(guò)去的省區(qū)內(nèi)邀請(qǐng)招標(biāo)變?yōu)榭缡^(qū)公開(kāi)招標(biāo)；招標(biāo)出版的教材品種大大增加，要求招標(biāo)數(shù)量不能低于中小學(xué)教材總品種的10％，其中主科教材招標(biāo)品種不得低于招標(biāo)總數(shù)的40％；到2008年秋季，中小學(xué)教材招投標(biāo)將推向全國(guó)。

　　很多與會(huì)人士認(rèn)為，這次改革將觸動(dòng)原有教材出版發(fā)行體制的底線，是“傷筋動(dòng)骨”的動(dòng)作，難度極大。因此，盡管國(guó)務(wù)院批復(fù)文件要求11個(gè)試點(diǎn)省最遲在2006年春季開(kāi)始試點(diǎn)，但實(shí)際進(jìn)程可能不得不推遲到2006年秋季。教材壟斷之痛

　　中國(guó)有堪稱世界上規(guī)模最大的義務(wù)教育系統(tǒng)，僅小學(xué)和初中學(xué)生人數(shù)就高達(dá)1.8億人，相關(guān)教師近1000萬(wàn)人。每年使用的中小學(xué)教材和教師用書數(shù)量龐大，利潤(rùn)相當(dāng)豐厚。

　　據(jù)今年8月底國(guó)家新聞出版總署公布的數(shù)據(jù)，2004年全國(guó)有573家出版社，共出版圖書近21萬(wàn)種，總冊(cè)數(shù)64.13億冊(cè)，定價(jià)總計(jì)592.89億元。其中，中小學(xué)課本11029種，計(jì)29.65億冊(cè)（張），總定價(jià)160.65億元。

　　同時(shí)，中小學(xué)教材的總種類占出版圖書總數(shù)的5.3％，總印數(shù)則占達(dá)46.2％，總定價(jià)占到27.1％。教材種類雖然陣容并不強(qiáng)大，但其發(fā)行量大，需求穩(wěn)定持久，歷來(lái)就是出版業(yè)必爭(zhēng)之地。

　　另一方面，中小學(xué)教材占據(jù)全國(guó)教材總定價(jià)的72.5％，也是整個(gè)教材市場(chǎng)的主體。從銷售量看，去年中小學(xué)課本及教參共銷售80.85億冊(cè)，銷售額達(dá)到429.21億元，占全國(guó)出版物銷售冊(cè)數(shù)的51.8％，占銷售金額37.9％。中小學(xué)教材和教學(xué)參考資料，可謂占據(jù)整個(gè)圖書市場(chǎng)的半壁江山。

　　中國(guó)中小學(xué)教材在出版環(huán)節(jié)在過(guò)去幾十年來(lái)均實(shí)行統(tǒng)一編寫與分區(qū)印制相結(jié)合的體制，與此相應(yīng)，教材發(fā)行工作也由各省、自治區(qū)、直轄市新華書店系統(tǒng)統(tǒng)一承擔(dān)，出版發(fā)行及價(jià)格制定都在嚴(yán)密的計(jì)劃系統(tǒng)中運(yùn)行。

　　據(jù)專家分析，目前，多數(shù)省份新華書店70％以上的利潤(rùn)依靠教材發(fā)行，在很多基層新華書店，這一比例甚至高達(dá)90％以上。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，教材發(fā)行一直是各級(jí)新華書店的“利潤(rùn)奶牛”。近年盡管也有少數(shù)出版社直接向?qū)W校供應(yīng)教材，但必須經(jīng)由新華書店發(fā)貨。

　　至于教材出版，除了少數(shù)出版社，目前主要由各省出版集團(tuán)所屬的教材印制中心“租型出版”，即“租用教材出版社的版型印制、供應(yīng)教材”，其中大多又租用人民教育出版社的教材。

　　教材出版、發(fā)行的行政壟斷和區(qū)域分割，一個(gè)嚴(yán)重的后果是造成教材價(jià)格虛高不下，甚至持續(xù)上升，加重了家長(zhǎng)和學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，令很多農(nóng)村學(xué)生因交不起書費(fèi)而輟學(xué)。另外，壟斷也造成教材品種單一，服務(wù)質(zhì)量低下。

　　此外，教材出版、發(fā)行的行政壟斷，也造成了教育和出版系統(tǒng)的腐敗。諸如很多根本不必要的教材被攤派給學(xué)生；出版社為了讓自己的教材進(jìn)課堂，多向各地教育部門有關(guān)人員行賄。

　　在出版發(fā)行日益市場(chǎng)化的當(dāng)今，繼續(xù)維持教材的行政壟斷絕不可能。“繼續(xù)依靠行政命令下達(dá)中小學(xué)教材出版發(fā)行計(jì)劃，通過(guò)行政手段直接管理和控制教材價(jià)格，不僅達(dá)不到計(jì)劃控制的目的，而且阻礙著相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效展開(kāi)和市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置?！狈逗闵街赋?。

　　“三省試點(diǎn)”未如人意

　　早在2000年5月到6月，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院體改辦牽頭，國(guó)家計(jì)委、新聞出版署、教育部參加，四部委聯(lián)合對(duì)中小學(xué)教材的審定、出版、發(fā)行、價(jià)格等問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)教材定價(jià)居高不下，教輔材料過(guò)多、過(guò)濫，問(wèn)題突出，各省學(xué)生教材費(fèi)用平均約占學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的30％左右。

　　調(diào)查組認(rèn)為，教材價(jià)格畸高的主因是中小學(xué)教材管理體制僵化，行政壟斷和區(qū)域分割導(dǎo)致出版發(fā)行利潤(rùn)過(guò)高；而調(diào)研的結(jié)論是必須改革中小學(xué)教材管理體制，從而從根本上降低教材價(jià)格，提高教材質(zhì)量；具體對(duì)策，就是在教材出版和發(fā)行上打破行政壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　　2001年6月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了體改辦等部門《關(guān)于降低中小學(xué)教材價(jià)格深化教材管理體制改革意見(jiàn)的通知》（下稱《通知》）。

　　這一文件除了要求在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)推廣黑白版教材，禁止把教輔材料編入省級(jí)中小學(xué)教學(xué)用書目錄，更重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)教材出版發(fā)行要實(shí)行“招投標(biāo)”，即在保證“課前到書，人手一冊(cè)”的前提下，教材的出版發(fā)行由符合教材出版資質(zhì)的出版發(fā)行機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)標(biāo)進(jìn)行，引入新華書店以外的發(fā)行機(jī)構(gòu)參與教材的發(fā)行。同時(shí)，《通知》明確規(guī)定了中小學(xué)教材的基準(zhǔn)價(jià)，中小學(xué)教材價(jià)格應(yīng)根據(jù)基準(zhǔn)價(jià)及其浮動(dòng)幅度，由出版發(fā)行機(jī)構(gòu)競(jìng)標(biāo)產(chǎn)生。

　　根據(jù)《通知》精神，　2002年初，安徽、重慶、福建三?。ㄊ校┦紫仍圏c(diǎn)教材招投標(biāo)改革。但由于種種原因，改革并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的。

　　三?。ㄊ校┙滩牡陌l(fā)行招標(biāo)，結(jié)果仍然都是新華書店中標(biāo)，降低的發(fā)行折扣也微乎其微。據(jù)安徽省新聞出版局的一份總結(jié)材料，安徽2002年實(shí)行招標(biāo)后，教材發(fā)行折扣只降低了0.3％，福建省的發(fā)行折扣則只降低了1％。

　　在出版招標(biāo)上，由于主要針對(duì)本省內(nèi)租型出版的教材進(jìn)行招標(biāo)，三省市都只有區(qū)區(qū)五種教材實(shí)行招投標(biāo)；教材出版招標(biāo)后，教材平均降價(jià)只有4.7％，重慶降價(jià)幅度不到1％，福建稍高，也不過(guò)降價(jià)7％多一點(diǎn)。招標(biāo)在發(fā)行環(huán)節(jié)降價(jià)并不明顯，降價(jià)主要集中在出版環(huán)節(jié)。

　　“盡管如此，2002年的試點(diǎn)總算打破了50年來(lái)教材出版發(fā)行行政壟斷的‘堅(jiān)冰’，對(duì)新華書店和教材出版機(jī)構(gòu)震動(dòng)極大?！眹?guó)家發(fā)改委體改司副司長(zhǎng)王強(qiáng)告訴《財(cái)經(jīng)》。

　　但是，王強(qiáng)也坦陳此次試點(diǎn)也暴露出一些突出問(wèn)題。首先是降價(jià)并不多，家長(zhǎng)和學(xué)生從中受益有限。其次，三個(gè)?。ㄊ校┰圏c(diǎn)，范圍太小，典型性不夠，招標(biāo)的教材品種過(guò)窄、偏少。三是選擇了邀標(biāo)方式，沒(méi)有形成有效競(jìng)爭(zhēng)，特別是發(fā)行方面，投標(biāo)人大都是新華書店系統(tǒng)。四是競(jìng)爭(zhēng)主體太少，投標(biāo)門檻偏高，比如當(dāng)時(shí)民營(yíng)發(fā)行企業(yè)沒(méi)有資格參加，郵政企業(yè)也不能進(jìn)入。

　　部分由于試點(diǎn)并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，部分由于2003年初的政府機(jī)構(gòu)改革，原來(lái)計(jì)劃的2003年全國(guó)各省試點(diǎn)并未展開(kāi)。當(dāng)然，2004年在全國(guó)范圍內(nèi)招投標(biāo)更宣告流產(chǎn)。改革重新發(fā)力

　　2003年新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室撤銷，有關(guān)職能司局并入發(fā)改委。教材招投標(biāo)試點(diǎn)工作國(guó)務(wù)院明確由國(guó)家發(fā)改委牽頭，具體工作由發(fā)改委體改司負(fù)責(zé)，新聞出版總署和教育部參加。

　　“國(guó)務(wù)院之所以如此決定，我理解主要可能是發(fā)改委在教材出版發(fā)行上沒(méi)有部門利益，沒(méi)有利害關(guān)系，大家都知道，自己‘改革’自己很難。發(fā)改委可能更超脫些，作為牽頭部門更合適。”王強(qiáng)告訴《財(cái)經(jīng)》。

　　2004年底，發(fā)改委等三部委經(jīng)過(guò)協(xié)商，向國(guó)務(wù)院上報(bào)了有關(guān)擴(kuò)大改革試點(diǎn)的請(qǐng)示。今年3月14日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意三部委擴(kuò)大教材招投標(biāo)試點(diǎn)，并明確了“試點(diǎn)工作最遲從2006年春季開(kāi)始”的要求；從2008年秋季開(kāi)始，則“面向全國(guó)進(jìn)行”。

　　6月23日，三部委聯(lián)合下發(fā)了教材出版和發(fā)行招投標(biāo)試點(diǎn)實(shí)施辦法。

　　據(jù)范恒山介紹，過(guò)去的教材流通過(guò)程中，一些地方政府和部門從自身利益出發(fā)，往往采取行政管制手段或利用行業(yè)職權(quán)設(shè)置障礙，排斥競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；2002年的三省試點(diǎn)，也限定投標(biāo)人必須是國(guó)有或國(guó)有控股單位，對(duì)民營(yíng)企業(yè)未能一視同仁。

　　據(jù)王強(qiáng)介紹，擴(kuò)大試點(diǎn)的新意有五：首先是明確重點(diǎn)，即積極培育和引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，形成出版、發(fā)行市場(chǎng)的適度競(jìng)爭(zhēng)。其次是擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在三個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┑幕A(chǔ)上，將浙江、山東、江西、廣東、四川、廣西、云南、陜西八個(gè)省納入試點(diǎn)范圍。三是取消邀請(qǐng)招標(biāo)，面向全部試點(diǎn)省跨區(qū)域公開(kāi)招標(biāo)。四是不設(shè)所有制門檻，發(fā)行招標(biāo)人應(yīng)為主營(yíng)圖書、報(bào)紙或期刊發(fā)行且具有總發(fā)行資格的獨(dú)立企業(yè)法人。五是出版招標(biāo)項(xiàng)目的范圍由單學(xué)科或多學(xué)科，調(diào)整為多學(xué)科或全部學(xué)科，同時(shí)招標(biāo)的教材品種不得低于全部品種的10％，主要學(xué)科品種不得低于40％。

　　由于此次改革是在11個(gè)省跨區(qū)域招標(biāo)，為打破教材出版和發(fā)行市場(chǎng)的省區(qū)分割提供了條件。試點(diǎn)地區(qū)的新華書店可以在11個(gè)省市范圍內(nèi)參加投標(biāo)，教材出版單位也可跨區(qū)域投標(biāo)。過(guò)去各省新華書店擁有“圖書總發(fā)行權(quán)”，而現(xiàn)在，全國(guó)已獲出版物總發(fā)行權(quán)的民營(yíng)企業(yè)已有近20個(gè)。

　　同時(shí)，此次國(guó)務(wù)院的批復(fù)規(guī)定，有報(bào)刊總發(fā)行權(quán)的省級(jí)郵政局也可參與教材發(fā)行投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。據(jù)新聞出版總署發(fā)行司副司長(zhǎng)張福海透露，此次教材發(fā)行的競(jìng)爭(zhēng)主體至少達(dá)到30個(gè)。

　　記者獲知，有關(guān)省的郵政系統(tǒng)對(duì)介入教材發(fā)行已經(jīng)躊躇滿志?！拔覀儾粌H可以確?！n前到書，人手一冊(cè)’，甚至可以在開(kāi)學(xué)前把課本送到學(xué)生家里?！币粋€(gè)省郵政局如此公開(kāi)承諾。

　　據(jù)教育部基礎(chǔ)教育司教材處調(diào)研員秦偉介紹，目前全國(guó)有教材出版資質(zhì)的出版單位有70多家，這次教材出版招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)將在這些教材出版單位之間展開(kāi)。

　　而據(jù)記者了解，絕大多數(shù)省在出版總社或出版集團(tuán)都設(shè)有本省的教材印制中心。該中心承印的教材占據(jù)全省中小學(xué)教材使用總量的絕大多數(shù)，其利潤(rùn)皆占省級(jí)出版集團(tuán)或出版總社利潤(rùn)的一半以上，有的省份甚至達(dá)到90％以上，是長(zhǎng)期而穩(wěn)定的利潤(rùn)源，也是很多出版單位賴以生存的經(jīng)濟(jì)支柱。

　　此次試點(diǎn)后，這些教材印制中心能否參與招投標(biāo)？新聞出版總署的答復(fù)很明確：各省的教材印制中心天然地?fù)碛谐霭娓?jìng)標(biāo)的權(quán)利。“教材出版招標(biāo)的資格由新聞出版總署最后確定，各試點(diǎn)省出版集團(tuán)或局社合一的教材印制中心只需按照出版招投標(biāo)的資質(zhì)規(guī)定，申報(bào)相關(guān)材料即可。”新聞出版總署發(fā)行司副司長(zhǎng)張福海明確告訴與會(huì)的11個(gè)試點(diǎn)省代表。

　　安徽省教育廳基礎(chǔ)教育處處長(zhǎng)李明陽(yáng)在座談會(huì)上表示：“三年前的試點(diǎn)并沒(méi)有傷筋動(dòng)骨。在改革操作者的心中，出版和發(fā)行權(quán)究竟花落誰(shuí)家，心里有數(shù)。但這次大不相同，如果競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是一個(gè)省把另一個(gè)省的教材吞了，那11個(gè)省市的教材市場(chǎng)就會(huì)一下子競(jìng)爭(zhēng)起來(lái)?！?/p>

　　發(fā)改委和新聞出版總署有關(guān)人士都表示，這是教材管理體制改革的必然。此次擴(kuò)大試點(diǎn)，很可能使得教材價(jià)格出現(xiàn)較大下降，“肯定會(huì)超過(guò)2002年試點(diǎn)不足5％的降幅?！?/p>

　　未來(lái)并不確定

　　對(duì)于這次教材招投標(biāo)擴(kuò)大試點(diǎn)，很多人士都表示勢(shì)在必行，但推進(jìn)依然艱難。

　　教材出版和發(fā)行招標(biāo)，其中的一個(gè)目標(biāo)是降低教材的價(jià)格。但是如果片面地理解此目標(biāo)，很可能出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致教材質(zhì)量下降和后期教師培訓(xùn)不足，這同樣損害了學(xué)生的利益。

　　因此，新聞出版總署發(fā)行司副司長(zhǎng)張福海多次強(qiáng)調(diào)：“不能把招投標(biāo)工作簡(jiǎn)單地理解為只是降低價(jià)格。更重要的是要通過(guò)招投標(biāo)，使那些導(dǎo)向正確、編寫科學(xué)、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的教材得到更加廣泛的使用?！薄敖滩恼型稑?biāo)試點(diǎn)將在教材選用的基礎(chǔ)上，建立一種質(zhì)量與價(jià)格共同發(fā)揮作用的機(jī)制，保障那些優(yōu)質(zhì)低價(jià)的教材在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，從而推動(dòng)教材多樣化步入良性發(fā)展軌道?！狈逗闵礁嬖V《財(cái)經(jīng)》。

　　由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將壓縮教材出版和發(fā)行的利潤(rùn)空間，等于降低了新華書店的收益和地方教材出版單位的收益，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，也是很難接受的現(xiàn)實(shí)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)要求本省出版社的教材能“優(yōu)先中標(biāo)”，這也會(huì)影響教材招投標(biāo)的公開(kāi)、公平和公正。

　　至于多方關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題——教材租型出版的命運(yùn)，目前也不確定。據(jù)發(fā)改委體改司人士介紹，這次教材出版招標(biāo)，其實(shí)競(jìng)爭(zhēng)的主要是“租型教材的印制權(quán)和供貨權(quán)”。對(duì)于那些不租型的原創(chuàng)教材出版社，如果其教材在試點(diǎn)的11個(gè)省被廣泛使用，也可在招投標(biāo)中競(jìng)爭(zhēng)自編教材的印制和供貨權(quán)。這實(shí)際上間接實(shí)現(xiàn)了出版社的“教材直接供貨”。

　　“這次試點(diǎn)基本上還是以租型權(quán)作為出版招標(biāo)項(xiàng)目，但我們?cè)谖募袥](méi)有使用這個(gè)字眼，而是用‘印制權(quán)和供貨權(quán)’代替了租型出版字眼，主要是想淡化教材的租型出版?！蓖鯊?qiáng)對(duì)《財(cái)經(jīng)》如此解釋，“這次試點(diǎn)之所以沒(méi)有一步到位，是考慮到教材出版市場(chǎng)的現(xiàn)有格局和實(shí)際情況，避免給地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)更大沖擊。但有一點(diǎn)應(yīng)該明確：行政性的租型出版遲早會(huì)被取消?！?/p>

　　而據(jù)教育部有關(guān)人士表示，此次出版招標(biāo)之所以以“租型出版”為主，主要因?yàn)樯婕敖滩牡闹鳈?quán)問(wèn)題。但發(fā)改委人士表示，著作權(quán)問(wèn)題并非不可解決的。

　　知情者分析，如果這次一次性取消租型出版，由于中國(guó)學(xué)生人數(shù)太多，區(qū)域差別太大，很難確保“課前到書，人手一冊(cè)”。更重要的是，如果教材出版取消租型，各省出版集團(tuán)的教材印制中心的利潤(rùn)將銳減，這恐怕也是決策者不愿意看到的。

　　改革也面臨一些歷史遺留問(wèn)題。據(jù)新聞出版總署不完全統(tǒng)計(jì)，截至今年8月底，全國(guó)23個(gè)省區(qū)市有關(guān)部門和學(xué)校拖欠新華書店教材款高達(dá)20多億元。這些債務(wù)形成已久，處理困難，如處理不好，很可能影響改革試點(diǎn)。

　　教材的編寫、審定、選用與出版、發(fā)行都密切相關(guān)。但這次招投標(biāo)針對(duì)的是列入教育部和省教育廳《中小學(xué)教學(xué)用書目錄》的教材和教師用書，并不涉及教材的編寫立項(xiàng)、審定、選用等環(huán)節(jié)。而這些權(quán)力，目前都集中在教育行政部門及其教研室系統(tǒng)。由于“一個(gè)課程標(biāo)準(zhǔn)、多種教材”的現(xiàn)狀，很多教材出版社為了爭(zhēng)取更多的市場(chǎng)份額，多向教育廳局及其教研室行賄，造成大量教育腐敗案件。

　　據(jù)知情人士透露，2004年一年，全國(guó)就有40多個(gè)各級(jí)教育局長(zhǎng)因此落馬。今年上半年，河南省教育廳副廳級(jí)巡視員靳建祿、省教研室主任馬士君等因涉嫌受賄被立案調(diào)查，涉案金額在數(shù)千萬(wàn)元以上，涉案人員多達(dá)十多人。

　　有專家分析，“此次改革，教育部門和新聞出版管理部門都有自己的利益，對(duì)改革的態(tài)度并不很積極。而發(fā)改委作為牽頭單位，可能對(duì)出版和教育的內(nèi)部運(yùn)作并不熟悉，如果沒(méi)有其他兩個(gè)部門的配合，改革的前景并不容樂(lè)觀?！钡?，打破教材壟斷的改革必將前行，正如發(fā)改委體制改革司司長(zhǎng)范恒山所言，改革就是要“探索路徑，測(cè)試風(fēng)險(xiǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)”。